贫困地区农村金融制度创新研究

[摘要]受落后的社会经济发展的制约，四川省“三州”农村信用社长期处于经营发展的困境中。为此，四川省有关部门选择了该地区五个县级信用社进行小额信贷运作试点，采取正规金融机构专职小额信贷的经营模式。试点略有成效，也反映出一些待改进的问题。

[关键词]小额信贷　绩效　创新

四川省甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州(简称“三州”，下同)地处青藏高原东南缘，是典型的人口密度低、贫困面大、贫困程度深的老少边穷落后地区。经过几十年的农村金融体制改革，农村信用社成为服务“三州”“三农”的主力军，但依然存在“分布广、规模小、风险大、效益差、撤不掉、养不活”的缺点，难以满足服务“三农”的需要。为了改变这一现状，2007年1月起，四川省信用联社选择了甘孜州的炉霍县，阿坝州的若尔盖县、茂县、红原县，凉山州的会理县等五个县级联社进行小额信贷模式试点，笔者对试点情况进行了调查。

“三州”农信社小额信贷模式改革内容

此次改革主要立足于现有的人员和机构，在经营理念、机构设置、考核管理办法、风险防范等方面进行全面改造。改革的主要内容包括以下几个方面：

重新设定经营目标。改革后的小额信贷模式按照市场化的要求，以经济利益最大化为经营目标。

重塑组织架构。参与改革的五个县的信用社进行了组织架构重组。县级联社设立小额信贷服务中心或小额信贷营销管理部，专门负责辖内小额信贷的营销、管理与服务工作。县级以下的所有网点全部整合为专门从事小额信贷业务的营业机构，同时对经营业绩较差的信用社进行撤并和重组。

规范业务范围。改革前，信用社的分支机构经营所有的业务。改革后的农村信用社除了县联社营业部经营公司业务以外，所有的机构网点全部只经营小额信贷业务(包括小额信用贷款和农户联保贷款)和存款业务。

改进风险控制。改革前，信用社风险防范主要采取内部防范，比如对专职信贷员发放的贷款实行“四包”责任制(即包放、包管、包收、包效益)、实行授信限额管理、稽核审计等。对借款人的风险监控相对薄弱。改革后，信用社加强了与外部的联系，建立外部监督制度与业务委托制度。在贷款发放过程中，委托村干部作为外部监督员根据各借款户的家庭条件、经济状况、信用额度提出授信建议。信贷员会同村干部对各借款户进行审核，核定贷款额度。同意贷款后，由信贷员和村干部共同在每户申请书上签字，并加盖政府公章。

改进考核方式。改革前，信用社所有员工按照职务高低确定工资标准。改革后，信贷人员的收入分为两部分，一部分是在县联社领取的基本保底工资，另一部分是根据贷款发放情况、贷款收回率以及利息收入确定的绩效工资。

绩效评价体系的构建

对小额信贷绩效的评价实际上就是对小额信贷目标和功能实现程度的评价。考虑到“三州”特殊的社会经济和环境因素，笔者认为，对“三州”模式的评价应将商业效益与社会效益紧密结合，应将金融的发展与社会发展紧密结合，应将业务扩张与培养当地居民的金融意识紧密结合。

普惠制金融理念的实施。世界银行扶贫咨询委员会认为，穷人无法从传统的金融机构或者金融体系获得贷款，但是穷人也应该有获取贷款的权利，这是社会公正的表现。所以，我们的评价应该把农户获得的贷款权以及其他金融服务权考虑在内。而且，不仅要考察贷款的覆盖面和贷款额，还要考察获取金融服务的便利性。

信贷资金的供给。小额信贷在某种意义上是对大金融机构或者传统金融体系信贷真空的一种弥补。弥补程度的考察主要反映在信贷投入情况上，尤其是对广大贫困的农牧民的信贷投入。

信用风险识别与控制能力。小额信贷对传统金融模式的突破在于能够有效地缓解在为穷人提供信贷服务时无法克服的信息不对称的困境，通过降低交易成本的技术优势，以及放松信贷条件的制度安排，实现盈利的可持续性。所以，小额信贷模式的成功与否还应考察其降低交易成本和放松融资条件下的制度安排，主要反映在风险控制水平和不良资产情况两个方面。

可持续发展的能力。从较为成功的国际小额信贷的经验来看，小额信贷机构自身应可持续发展，主要包括两方面：一是稳定的信贷资金来源，包括稳定的存款来源、自有资金、捐赠资金、拆借资金等；二是财务的可持续性，评价指标主要包括资产质量、效率、收益率、资本充足率等。

实际运作的绩效评价

机构整合后，增加了居民享受金融服务的成本，有背于普惠制金融理念。试点五县共辖117个乡镇，改革前共有乡镇信用社100余家，分社数十个。改制后撤并乡镇信用社5个、储蓄所和分社29个。有的地区基层营业网点全部撤并，农牧民必须到县城网点来办理金融业务，而最远的乡政府所在地距县城85公里。

信贷资金供给总量有所增加，小额信贷覆盖面略有改善。从调研的五个县来看，自改革以来，除茂县以外，各县小额信贷余额均有明显增加。从农户覆盖率来看，略有改善。2008年末五个县的贷款覆盖面分别为66％、53.62％、25.46％、0.19％、47.2％，较2006年末分别提高了35.27、18.87、14.01、0.13、-26.21个百分点，其中信用贷款覆盖面较农户联保贷款覆盖面更广。

风险识别与控制能力需要进一步加强。虽然改革后的农信社建立了一系列的风险防范制度，但从执行情况来看，风险状况依然没有根本改善。2006至2008年，除了炉霍县、若尔盖县小额贷款不良率有所下降以外，其余三个县都有不同程度的上升。

规模小，盈利能力短期内很难改善。从2008年的盈利情况来看，五个县联社经营状况进一步恶化，共亏损1.2亿元。主要原因在于规模太小，利息收入难以有效弥补固定成本。以2008年末的平均贷款额度计算，五个县联社中只有会理县达到了要求，其余各县距离保本点规模还有很大的差距。

历史包袱一时难以化解。据调查，试点县联社的历史包袱主要体现在两个方面，一是财务包袱。截至2008年12月末，五个县联社还有历年亏损挂账14556万元，不良贷款余额27142万元，社保基金缺口414万元。二是人员包袱。截至2008年末，五个县联社的离退休职工138人，在职职工342人，平均2.5个在职职工养活一个离退休职工。这些包袱多年来一直没有得到有效解决，成为严重的发展障碍。

对小额信贷运作模式的思考

小额信贷运作模式是“三州”农信社的出路之一，但改革很难一蹴而就。与过去相比，“三州”农信社的小额信贷模式优越性明显：组织架构更加合理，绩效考核更加科学，信贷管理进一步加强，运作模式也进一步符合市场化的要求，更加适合当地社会经济水平。但是由于受到特殊的社会经济环境因素、历史遗留问题等制约，改革很难在短期内见效。

加强内部管理和制度创新是改革成功的基础。首先要加强对人的管理。人力资源的素质和管理质量与实现财务的可持续性紧密相关。应加强对信贷员的专业培训和操守教育，提高其业务水平和风险控制能力。在自身培训能力不足的情况下，外部力量诸如人民银行、银监会、中国教育基金会等可以发挥重要的作用。其次是加强内部管理，特别是贷款发放和回收环节的风险控制。对独自进行贷款发放的信贷员应让其尽可能提供有效的担保和抵押，提高风险可控能力；严格控制小额信贷人员的授信规模和经营区域，规范贷款利率，防止变相发放高利贷，保证服务“三农”的方向。

历史包袱的化解是改革成功的前提条件。根据“三州”特殊的情况，历史包袱的化解只有依靠外部力量。一是解决财务历史包袱。从2005年开始，人民银行向“三州”农信社发行了4亿多元的专项中央银行票据，用于置换其不良贷款和历年亏损挂账。即使如此，“三州”农信社的历年亏损数额仍然很大。截至2008年12月末，“三州”农信社历年亏损挂账5.21亿元。这些亏损挂帐无法在短期内由农信社自身消化，可以考虑由财政出资，一次性弥补。二是解决退休人员的社保问题。由于历史的原因，“三州”退休人员的退休工资仍然由信用社发放，已经成为很大的负担。加入社保，“三州”农信社又无力支付欠缴的保险金。因此，解决这个问题的唯一办法也是由财政支付退休保险欠款，将退休人员转交社会。

普惠制金融的实施，要依靠长期稳定的政策性扶持机制。首先要鼓励信用社停止撤并网点机构，对达不到保本点要求的网点，可以由财政资金按照亏损的规模进行补贴。为了防范道德风险，可以设定农信社获取补贴的条件，比如存款规模递增的比例。如果达不到考核要求，则实行相应扣减。在农信社达到了保本点规模并经过2-3年的观测期后，财政停止对其补贴。其次，由财政出资建立小额信贷风险奖补基金，对发生损失的小额信用贷款予以一定比例的补偿，对贷款回收良好的信用社予以一定的奖励。奖补的资金来源，可以考虑部分中央财政扶贫资金，奖补对象包括农户和农信社。