浅议政策执行跟踪审计

中图分类号：F230 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2014）02-000-02

摘 要 跟踪审计起步于20世纪80年代，突出发展始于2008年后。本文立足县级审计机关近几年对政策执行跟踪审计探索实际，对政策执行跟踪审计的目标、内容、开展方式等重点方面进行探讨，此外阐述了开展政策执行跟踪审计面临的困难及努力方向

关键词 政策执行跟踪审计 基本状况 努力方向

我国的跟踪审计起步于20世纪80年代，突出发展时期是于2008年开始的。总理《2009年政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”《审计署《2008-2012年审计工作发展规划》纲要明确指出“积极探索跟踪审计”，这为审计工作为审计事业的发展指明了方向，也提出了新的更高的要求。

一、政策执行跟踪审计基本状况

政策执行跟踪审计是指审计机关对某一特定的政策及其涉及的项目和资金的真实性、合法性、效益性进行持续监督、适时评价和及时反馈的审计方式。本文所称政策执行跟踪审计，有别于在投资、资金等领域开展的跟踪审计，包括对政府及其部门出台的措施、手段、制度等审计。

（一）审计目标及特点

政策执行跟踪审计，旨在保证这些政策的贯彻落实，实现政策制定者的初衷，及时、准确地发现现有政策可能存在的片面性和局限性，评估政策的绩效，向政策制定部门反馈信息、提供建议和对策，以便及时地实现政策的调整和完善。关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对审计对象进行动态审计，是政策执行跟踪审计持续性的具体表现。政策执行跟踪审计一般具有时效性、持续性、针对性、准确性、促进性等特点。

（二）审计范围及内容

1、审计范围

从规范权力运行、财政资金运用、促使政策措施落实等方面出发，涉及财政资金用于建设、维护、购置、重要活动事项和其他专项支出的政策，都应纳入政策执行跟踪审计范围。

考虑到审计资源有限的情况，确定审计范围，应始终坚持“围绕中心、服务大局”的原则，依照“跟进”的要求，做好审计范围的界定。一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是 运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等。

2.审计内容

一项完善的政策应该能够达到政策制定者的初衷。但是政策本身是否对症下药，是否能真正起到预想的作用，有许多条件在中间发生作用。根据审计目标的实现要求，笔者认为， 审计内容主要有以下三个方面：

⑴检查政策制订是否完善

在审计过程中，审计人员一是要对本身存在漏洞的政策开展评估，促进政策的改革与完善。二要是对与其运行环境已不相适应的政策进行评估，提出政策终止或改进的审计建议；三是要关注政策执行中发现的体制性、共性问题，提出审计建议，完善并促进政策执行。

⑵审计政策执行是否严格

揭露和查处违背政策、有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通是审计重中之重。审计过程中，审计人员要进行“三查”。一是“偏差性”审查。即政策在层层下达过程中是否产生了偏差。二是“符合性”审查。即重点关注政策执行的符合性，将政策措施中“应当或禁止”方面的规定作为分析重点。三是“真实”审查。即重点关注政策执行的真实性。

⑶政策目标是否实现。

在审计过程中，审计人员一是要审查政策执行对经济、社会、环境及可持续发展的影响，审计可以通过定量和定性分析相结合的方式进行评估；二是要审查所在地区的经济环境、发展状况、历史因素等对政策执行和效果所产生的有利或不利影响。

（三）审计开展方式

在工作实践中，可以采取灵活运用各种审计方法开展政策执行跟踪审计。一是点面结合，重点突破。做到既有审计的深度，又有整体情况的广度。二是多采用专项审计调查与审计相结合方式，注重查“活账”。政策执行跟踪审计，涉及的范围很广，靠传统的查账审计，仅仅关注资金使用情况，很难掌握政策制定是否完善、资金投向是否合理等“活”情况，而采用审计与审计调查相结合的方式，可以比较准确地把握群众最关心、最直接、最现实的利益问题，能使审计人员从基层和群众的视角反映情况。

二、开展政策执行跟踪审计面临的困难及努力方向

（一）面临的困难

1.跟踪审计方面专门法规匮乏

近年来，我国政府审计所依据的法律、法规不断完善，但目前国家尚未出台统一的跟踪审计的法规制度，而现行审计规范与跟踪审计的特点不相适应，使得审计机关和审计人员在跟踪审计的实践中，审计范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范，增大了审计风险。

2.政策执行跟踪审计评价不规范

一方面，审计评价标准难以规范统一。审计评价会涉及各类财务指标和非财务指标，有的指标本身就比较难以量化，加之影响被审计单位绩效的因素比较复杂，期望所有审计事项都可以用量化的经济效益、社会效益指标定量地进行评价是不现实的，也不符合社会经济现象的多样化特征。这样，就为评价上的随意性留下了过大的空间，审计质量和审计风险有时难以有效控制。另一方面，审计质量的评价缺乏统一标准。目前还没有一个统一的标准来评价审计质量的优劣，这就形成一种无标准的审计状况。

3.审计管理难度增大

由于政策执行跟踪审计本身具有的特点，对审计计划安排的长远性、科学性，审计管理的统筹、协调、综合能力提出了更高的要求。因此，传统的以项目为中心的审计管理模式，必须主动迎变，不断创新，以适应跟踪审计的需要。目前虽然各级审计机关和审计人员对执行跟踪审计进行了 大胆实践，但还未从审计理论上加以总结和提升， 开展跟踪审计的组织形式 以及跟踪的范围、内容和重点依然需要不断的探索，审计管理还有待于规范化、制度化、科学化。

4.复合型审计人才不足

政策执行跟踪审计是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，审计程序与方法更加复杂。审计人员除需要具备传统审计专业知识和技能外，还应通晓和掌握经济学、政策学、统计学等多方面的专业知识和技能。目前，县级审计机关审计人员素质参差不齐，专业技术人员偏少，审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展政策执行跟踪审计所要求的复合型审计人才的要求还有很大差距。

（二）努力方向

1.加快政策执行跟踪审计理论的研究，健全相应法规体系

一是充分发挥政府审计机关、科研院所和高等院校的优势，借鉴国外先进的政策执行效果审计理论和方法，尽快形成较为成熟的、符合我国国情的政策执行跟踪审计研究成果。二是制定出比较系统、操作性较强的政策执行跟踪审计法规，使政策执行跟踪审计有法可依，有章可循。

2.加快构建政策执行跟踪审计评价指标体系

加快政策执行跟踪审计评价指标体系建设，采取定量与定性相结合方法，设置科学合理的绩效指标和标准，本着相关性、重要性、客观性、准确性、谨慎性原则，合理、灵活地选多门类评价指标，为政策绩效提供综合的量度。

3.创新政策执行跟踪审计管理

创新审计管理可以运用现代管理学的经典管理工具，如目标管理、战略管理等，对审计计划、实施、成果共享及转化全过程进行科学管理。首先明确审计目标，完善需求导向的计划管理。改进审计计划的编制，建立中长期审计计划体系，采用滚动编制的方法，使短、中、长期计划在时间上紧密地连贯起来。其次检查执行情况，强化跟踪审计实施管理，坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，使跟踪“由此及彼”、 “由表及里”。三是关注审计效果，重视审计成果开发管理。多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化，根据反馈信息及时调整跟踪审计工作。

4.加强审计专业人才队伍建设

一方面要注重引进和聘用相关领域的专家型人才；另一方面，要大力提升审计人员综合素质。审计机关在引进高素质人才的同时，要注重现有审计人员的知识更新，可采取“请进来，送出去”等多种渠道，通过开展专业培训和成果交流等形式，帮助审计人员开阔视野，提高专业水准。

参考文献：

[1]谢立群等.关于跟踪审计的几点思考.审计研究简报.2009（10）.

[2]陈健等. 跟踪审计管理研究.浙江省审计厅网站.

[3]佚名.政策跟踪审计调查项目的选择和内容.宁波市审计局网站.

[4]耿中太 刘跃.跟踪审计基本问题研究.灌南县审计局网站.