对经济欠发达地区财政转移支付核算与管理模式的思考

摘要：要完善国库会计业务核算系统，改变财政转移性调拨收入资金的核算方法，对财政部门开具的支付凭证进行严格审核，加大对财政转移支付资金使用的管理和监督。

关键词：财政转移支付核算；国库核算管理；国库会计报表

随着农业税的取消，作为以农业经济为主体的欠发达地区，近几年来上级财政转移支付规模不断扩大，财政转移支付资金占地方财政支出的比重呈迅速上升态势，财政转移支付已成为支撑地方财政支出的最主要的财力来源。因此，如何科学核算和统计财政转移支付，规范财政转移支付资金管理，已是目前人民银行各级国库部门所面临的重要的全新的课题。为此，我们以周口市近年情况为实例，对财政转移支付收支核算和管理模式进行分析探讨。

一、2000年以来周口市财政转移支付基本情况

周口市位于河南省东南部，属淮河流域，土地面积1.19万平方公里，耕地面积1170万亩，辖8县1市、1个国有农场。总人口1006万，其中农业人口占总人口的90％以上，是典型的农业大市、工业弱市、财政穷市。

为充分说明财政转移支付对周口市财政资金的支持作用和国库部门加强财政转移支付核算和管理的重要意义，我们根据2000年至2006年周口市地方预算收入、财政转移支付、财政支出等有关数据制作了周口市地方预算收入与财政转移支付一览表和周口市地方预算收入与财政转移支付对比折线图。

不难看出，周口市财政转移支付呈现以下几个特点：

(一)财政转移支付增长幅度远远高于地方预算收入增长幅度。从2003年开始，周口市财政转移支付总额开始大于地方预算收入总额。2004年以后，财政转移支付年增幅远远高于地方预算收入增幅，2004年到2006年财政转移支付增长幅度分别为61％、34％、28％，而同期地方预算收入增长幅度则为6％、2％、14％。

(二)财政转移支付在地方财政收入中的比重逐年上升。2000年到2003年周口市财政转移支付在地方财政收入中的占比以两位数的速度增长，2004年以后虽然增长速度有所放缓，但占比却大幅度提高。其中2004年占比为45％，2005年占比为49％，2006年占比为49％，几乎相当于地方财政收入总额的半壁江山。

(三)地方财政支出预算对上级财政转移支付的依赖性不断增强。如果说在农业税没有取消之前，周口市财政支出对上级财政转移支付还没有什么太大依赖性的话，那么从2004年以后特别是2005年河南省全部取消农业税以来，周口市财政支出预算对上级财政转移支付的依赖性明显增强，在这两个年度的财政支出总额中有近50％以上的支出是依靠上级财政转移支付实现的。

周口市财政转移支付状况和特点进一步证明，财政转移支付在增强地方财力、促进区域经济发展方面的作用越来越明显。同时也对人民银行各级国库部门加强财政转移支付核算和管理提出了更高更新的要求。

二、财政收支分类改革前后相关国库核算管理模式的变化

为适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总体要求，从2007年起国家全面实施政府收支分类改革。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。其中收入分类第六大项为转移性收入，分设8款，包括返还性收人、财力性转移支付收入、专项转移支付收入和调入资金等。支出功能分类中第十七大项为转移性支出，与收入分类相对应也分设为8款。

这些改革措施的全面实施，为国库部门正确核算、统计和管理财政转移支付提供了科学依据，使我们国库部门对财政转移支付资金的核算管理工作更加趋于合理和规范。然而在实际操作中，由于受核算管理理念更新缓慢、国库业务核算和统计程序开发存在局限性、财政部门改革措施落实不到位等因素的制约，从2007年一季度运行情况看，目前国库相关核算管理模式仍然难以达到财政收支分类改革的设计目标。

财政收支分类改革前，国库部门核算管理财政转移支付资金的方法是：基层国库通过“3240国库内部往来科目”收到本级财政转移性调拨收入后，纳入“2510地方财政库款科目”核算，直接形成本级财政可用财力。在对该项资金进行统计时，采用调整统计报表平衡关系的方法，列入“S～7210一般预算调入资金”项目统计。在财政支出报表中，没有对财政转移支付资金进行明确的分类统计，本级财政部门只是把财政转移支付资金作为可用财力与其他收入资金“打包”支付，国库部门并据此进行财政支出核算和管理。

财政收支分类改革实施后，国库对财政转移支付核算、统计和管理的方法发生了一些变化，但并没有实质性的改革。基层国库在收到本级财政转移性调拨收入后，仍然通过“2510地方财政库款科目”核算，并没有按改革后收入分类要求列入相应转移性收入科目。在财政转移性支出核算上，只是相比改革前增加了“230转移性支出”科目。国库部门在编制统计报表时，收人类增加了“110转移性收入”项目，统计内容仅包括返还性税收收入和一般性调拨收入两项；支出类增加了“230转移性支出”项目，目前仅对“一般性转移支付支出”进行统计。国库对该项支出的监督，仍然沿用以前的方法和手段，将其视作一般预算支出进行日常管理。

三、现行模式下国库核算及管理工作的缺陷

在现行国库部门实行的财政转移支付核算及统计模式下，尽管与财政收支分类改革前有较大改进，但与国家财政收支分类改革的目标还存在较大差距，国库部门工作中存在的技术性和管理性缺陷，在很大程度上制约了国库部门反映、监督职能作用的充分发挥。

(一)核算方法过于简单，对转移性收入资金的性质及用途反映不够明晰。基层国库收到本级财政转移性调拨收入后，不经过科目分类而直接在“地方财政库款科目”中核算，没有根据收入资金性质和用途，按照收人分类设计的8种款项进行分类核算，使得国库收入的财政转移性资金来源不清，用途不明。与会计核算的明晰性原则不相符。

(二)转移性支出统计分类不准确。财政收支分类改革方案明确划定了转移性支出的8种款项，其中第二、第三款又细分为13个小项，通过国库支付的财政转移性支付支出均可以包含在内。但在实际统计工作中，由于财政部门支付凭证填制行为存在分类不准、分类不细等问题，反映到国库统计报表中的数字就显得概念不清，定性不准，降低了国库统计报表的使用功能。

(三)国库部门统计数据的粗线条化，给国库统计报表的阅读和使用者带来误导。由于受国库部门会计统计程序不完善、财政部门对政府收支分类改革理解不到位等因素的影响，国库部门在反映财政转移性调拨收支资金时，与财政部门的统计范围和统计口径存在较大误差。这样一来，就给国库统计报表的阅读者和使用者带来误导作用，让其不知道哪个部门的统计数据正确，也不知道哪个部门的统计数据更具权威性，进而对我们的统计报表产生质疑，影响了国库会计报表作为央行基础信息的严肃性。

(四)国库对财政转移支付的公共化使用缺乏有效监督。由于财政转移支付制度本身不够完善，相关制约机制不够健全，所以财政转移支付使用情况透明度较低。每年一度的各级人大会议上，财政预算的报告基本上看不出转移支付的使用情况。人民银行国库部门根本无从知晓这方面资金的分配、划拨和使用情况，当然更谈不上审核监督。

四、改进国库会计核算及管理工作的几点建议

首先是进一步完善国库会计业务核算系统，严格按照国库财政收支分类改革实施方案的要求，对核算系统参数和国库统计报表参数进行修改，做到财政转移性收支科目精细化和明晰化，确保国库统计数据真实准确、科学完整。其次是改变财政转移性调拨收入资金的核算方法，改革原有的会计核算模式。可考虑，各级国库部门收到本级财政转移性收入资金后，不再直接纳入“地方财政库款科目”核算，而是先转入“待报解地方财政收入科目”过渡，然后根据资金性质纳入转移性收入分类中相应的款项核算，以明确地核算上级财政部门拨入本级财政的转移性收入资金性质和用途。再次是对财政部门开具的支付凭证进行严格审核，特别是对财政转移性支付支出凭证，应要求财政部门按照支出功能分类设计的类、款、项正确填写，对个别不符合要求的凭证坚决予以退回，利用有效的日常监督不断增强财政转移性支出核算的准确性。最后是加大对财政转移支付资金使用的管理和监督。对财政转移支付特别是专项财政转移支付应该尽可能列入财政预算计划范围，改变原来那种运用财政转移资金的随意性大，哪急哪补的“救火式”拨付方式。各级人大应该将财政转移支付逐步纳入人大审查范围，加强对财政预、决算的监督。人民银行国库部门充分发挥监督管理职能，加强对财政转移资金的收支的使用情况进行审查、监督，防止资金运用的范围被随意扩大和缩小，防止有关的资金款项被挪作他用。对违反规定的要严肃查处，触犯刑律的要依法报有关部门予以法办，使财政转移支付资金充分发挥其内在职能和作用。