内河三无船舶现状及治理对策

【摘要】

【摘　要】　为更好地解决内河水运长期存在的三无船舶问题，进一步改善水运环境和水运秩序，通过分析三无船舶现状和形成源头，探讨解决三无船舶问题的途径，提出治理对策：规范老旧船舶管理，完善拆解、报废制度；对三无船舶积极引导，分而治之；重视海事执行力，推进三无船舶长效治理制度化。【关键词】　三无船舶；安全隐患；治理；海事监管经过十余年的治理，三无船舶状况有了很大改善，但仍有部分三无船舶长期游离于海事监管的视线之外，给水上安全带来很大隐患。长期以来，海事部门对三无船舶屡屡严打、治理，但始终未能根除。随着海事管理的规范化，三无船舶的生存空间已越来越小，但治理难度也越来越大，如何从根本上根除三无船舶，已成为海事部门迫切需要解决的问题。1　内河三无船舶现状1.1　三无船舶大多数集中于非干线航道营运江苏省是水运大省，内河水网密布，内河航道总里程和航道密度高居全国第一。全省除长江、运河通航条件好的干线航道外，还有大量三级以下非干线航道。随着海事管理的规范化，三无船舶便从打击力度大、管理水平高的干线航道流向内河非干线的管理洼地。而构筑起内河水网的大量非干线航道线长面广，海事监管难度大，许多基层海事部门受人力、物力等条件限制，始终未能彻底解决好三无船舶问题。1.2　大多数船舶技术状况差、吨位小三无船舶在海事部门的长期治理下，逐步边缘化。由于不能正常参与市场运输，这些三无船舶生存空间越来越小，利润微薄，大部分船舶技术状况差、吨位小，航行设备简陋，安全设施缺乏。值得关注的是，三无船舶作为航运界中的弱势群体，其经营者也多是社会中的弱势人群。他们是水运市场日益激烈竞争中的被淘汰者，很多人徘徊在贫困线上。对他们而言，生存需求远远大于安全需求，对船舶安全航行所必需的设施配备和维护很少考虑。1.3　三无船舶多为短途运输为逃避海事监管，三无船舶多为短途运输，常与海事部门打游击战，给海事监管带来较大困难。即使这些船舶被海事部门查到，也只是交点罚款，不能从根本上解决问题。一些长期从事短途定线运输的运砂船、石子船、过驳船等也会攀比三无船舶，觉得对定线运输各方面情况熟悉，拿不拿证书也无所谓，因而也逐渐沦为三无船舶。1.4　农用自备船正在成为三无船舶中的新成员乡镇农用自备船舶大多由船主自行建造或购置，其中很多船舶未经管理部门登记、检验，船舶技术条件差，安全设施短缺甚或没有。农用自备船主专业素质也普遍较低，对内河航行的安全知识、避碰规则等一无所知。近年来，农用自备船非法载客、载货及与运输船舶争抢航道事件屡有发生。由于对农用自备船缺乏有效的监管依据和监管手段，海事部门往往只能亡羊补牢，事后监管。农用自备船的运输存在着偶然性大、不确定因素大和突发性大的特点，正在成为海事管理的又一难点。2　三无船舶源头分析（1）一些老旧船舶，或是到了报废期又不愿意退出运输市场；或是技术陈旧，船况差，缺乏竞争力；或是经多次买卖易手而不及时转港办理航行证件，沦为三无船舶。（2）随着水运经济的发展，大吨位船舶发展迅速，一些小吨位船舶和一些老旧船舶由于技术落后，运输成本高，缺乏市场竞争力，不愿意花钱办理航行手续，也逐渐沦为三无船舶。（3）随着长江干线船型标准化建设的推进，一些淘汰下来的船舶进入管理低洼地，专门在非干线航道上从事短途运输，成为三无船舶。（4）农用自备船游走在运输市场边缘，半停半运，成为三无船舶中的新成员、海事管理的新盲点。3　内河三无船舶治理对策3.1　规范老旧船舶管理，完善报废、拆解制度2001年交通运输部、国家经贸委、财政部联合《关于实施运输船舶强制报废制度的意见》，2009年又重新修订《老旧运输船舶管理规定》。这两份文件对老旧船舶定义及报废船龄作了明确规定，强调实施船舶强制报废制度。随着长江干线船型标准化工作的推进，对老旧船舶的管理尤为重要。海事部门要加强老旧船舶管理，对本地区船舶进行全面调查摸底，建立老旧船舶台账和登记制度，加强对老旧船和报废船的监督管理，做到到期一艘报废一艘，形成制度。加强船舶档案管理，属报废拆解的，要向原发证机关交回船舶各类证件，并提供海事管理机构对报废船舶出具的废钢登记证书及省级交通主管部门认可的拆船厂出具的船舶拆解证明。与水上交通运输管理部门密切配合，确保运输船舶强制报废制度的顺利实施。3.2　积极引导，分而治之以往，海事部门对三无船舶主要采取清理、打击、取缔的方法和手段，使海事部门与三无船舶之间累积了大量矛盾。一味地打压既增加海事管理成本，也难以根本解决三无船舶问题。三无船舶的治理涉及到多方面、多部门，也关系到这一人群的生活安置问题，地方经济发展水平也是左右三无船舶存在的重要因素。因此，对待三无船舶应积极引导，对不同情况进行梳理，做到调查分清类别、依法决定取舍、处理积极稳妥。比如经船检检验后，对符合规范的船舶或是经过整改能够符合规范的船舶，督促船舶所有人进行整改，协助其尽快办理船舶航行登记手续；对一时无经济能力整改的给予一定时间予以逐步提高，或动员社会力量适当扶持，对此类船舶的无证船员进行培训发证，开展船舶标志标识制作安装等工作，将其纳入海事监管范围。经检验不符合规范的船舶，积极帮助船舶所有人争取拆解补贴资金，鼓励船舶拆解更新。对于不符合规范又无拆解价值的“三无”船舶，则就地没收、销毁。对从事营运的超龄船、进口废钢船则应坚决取缔，一律没收拆解。3.3　推进三无船舶长效治理制度化（1）适当扩大海事机构的行政强制执行权，赋予海事部门一定的行政强制执行手段。近年来，海事监管部门一直维持对三无船舶的高压态势，然而，查处的三无船舶数量虽然有所减少，但问题却越来越多，处理难度越来越大。按照《内河交通安全管理条例》规定，海事行政强制执行涉及到该规定第59条临时停航，停止作业，禁止进港、离港等；第61条强制卸载，拆除动力装置，暂扣船舶等；第63条、第64条责令停航、停止作业，暂扣船舶或浮动设施，予以没收等。但在实践中，海事部门实施行政强制措施缺乏应有的保障力和威慑力。强制措施需要大量人力、物力，执法成本高而效率低，执法人员面临进退两难境地，只能对船舶滞留、罚款。但过后，这些船舶照样营运，循环往复，治标不治本。法律法规的不配套也使得海事部门处置三无船舶缺乏上位法依据。比如，海事部门如何对暂扣的三无船舶进行拍卖或强制报废处理等尚缺乏制度依据。所以，应当扩大海事机构的行政强制执行权，赋予海事部门一定的强制执行手段，增强海事部门实施行政强制措施的动力。同时，加大行政强制的相关配套建设，以提高海事执法的公信力和行政效率。（2）加强长效管理和制度化建设。三无船舶的治理是一项长期工作，以往对三无船舶运动式的专项整治往往雷声大雨点小，难以根治顽疾，监管困难。由于专项整治活动不是制度式的治理，因而无法从根本上解决问题。由于三无船舶运价低，有一定的市场，一些三无船舶所有人有意逃避监管。待专项整治结束后，由于利益驱驶又可能死灰复燃。所以，对三无船舶治理应常抓不懈，在专项整治行动中根据情况的变化，不断探索三无船舶长效管理方法，总结吸取有效管理经验，使专项整治制度化、规范化，将安全观念从部分辖区放大到整个水域，消除管理洼地，使三无船舶无处容身。三无船舶是内河水运中长期存在的社会现象，毋庸置疑，三无船舶给水上交通安全带来诸多不安全因素。如何从根本上解决好三无船舶问题，达到和谐海事、和谐社会的目标，值得每一个海事执法人员思索。