试论高职院校财务控制问题

基金项目：本文为2007年度江苏省教育厅哲学社会科学基金指导项目（JSD630068）阶段性成果

【摘要】高职院校财务控制有自己的特点和原则，要想更好地实施财务控制，必须作好预算控制，申报控制，适度授权控制，措施控制，问责控制和程序控制。

高职院校财务控制是指按照财务预算标准来衡量，并纠正财务预算管理过程中可能发生的偏差，以保证高职院校财务预算目标的实现。它要求高职院校各层级的管理人员必须明确整个学校的财务预算目标，运行过程中是否遵循和符合学校的财务预算目标，定期和不定期的对运行过程进行测定，不断采取必要的措施，以保证高职院校财务控制目标的实现。尽管高职院校财务控制的方法多种多样，学校也采取了各种措施，但不容讳言的是，成效绝非明显，问题依然突出。

一、高职院校财务控制的特点

（一）目的性

高职院校财务控制无论是着眼于纠正财务预算执行中的偏差还是适应财务预算管理环境的变化，都是紧紧地围绕高职院校财务预算目标来进行的。这就决定了高职院校财务控制工作必须具有明确的目的性特征；或者说财务控制并不是高职院校内财务部门、高层管理者主观任意的行为，它必然要受到一定的目标指引，服务于已达成的高职院校财务预算目标的需要。高职院校财务控制工作的意义就体现在，它通过发挥“纠偏”和“调适”两方面的功能，促使高职院校更有效地促进财务预算目标的实现。

（二）整体性

高职院校财务控制的整体性特点体现在两个方面。

首先从高职院校财务控制的主体来看。由于实现高职院校财务预算目标是学校全体教职员工共同的责任，所以高职院校财务控制应该成为学校全体教职员工的职责，而不单单是学校财务部门、高层管理者的职责。让全体教职员工参与到学校的财务控制工作中，是现代高校中推行民主化管理思想的重要体现。

其次从高职院校财务控制的对象来看。财务控制覆盖高职院校活动的各个方面，人、财、物、时间、信息等资源，各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工的工作，都是高职院校财务控制的对象。不仅如此，在高职院校财务控制中必须把整个高职院校的管理活动作为一个整体来看待，达到对各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工的控制都协调一致，达到高职院校财务控制整体的优化。

（三）动态性

由于高职院校财务控制不是静态的，其外部环境和内部条件随时都在发生着变化，从而决定了控制标准和方法不可能固定不变，所以高职院校财务控制必须具有动态的特征，从而保证和提高高职院校财务控制工作的有效性与灵活性。

（四）人性化

由于高职院校财务控制的本质是由人来执行的，而且主要是对人的行为的一种控制。所以在财务控制过程中不可忽视其中人性方面的因素。财务控制应该成为提高各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工工作能力的工具。财务控制不仅仅是监督，更重要的是指导和帮助各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工掌握和运用财务知识。高职院校财务部门、高层管理者可以制定偏差纠正财务预算目标，但这种财务预算目标要靠各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工去实施，只有当各层次、各系部、各职能部门和广大教职员工认识到纠正偏差的必要性并具备纠正能力时，财务预算目标的偏差才会真正被纠正。通过财务控制工作，管理者可以帮助各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工分析偏差产生的原因，端正各层次、各系部、各职能部门和广大教职员工的工作态度，指导他们采取纠偏的措施。从而既达到高职院校财务控制的目的，又能提高各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工的财务管理工作和财务自我控制能力。

二、高职院校财务控制的原则

（一）财务控制目标与整体组织机构管理必须相适应

财务管理的各项职能相互关联、相互制约。既然高职院校财务控制的目的是为了保证财务预算目标得到顺利实现，它就需要依靠高职院校中的各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工来实施。所以，财务控制系统和财务控制方法应当与财务预算目标和高职院校组织的特点相适应。同样，高职院校财务控制还应当反映高职院校组织结构的类型和特征。组织结构既然明确规定了高职院校内各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工所担任的职务和相应的职责权限，因而它也就可以成为确定财务预算目标执行的职权所在和产生偏差的职责所在的依据。由此也说明了，有效的财务控制必须要能够反映一所高职院校组织的结构状况并通过健全的组织结构予以保证。健全的高职院校组织结构有两方面的含义：一方面要能在高职院校组织中将反映财务实际情况的信息迅速地上传下达，保证联络渠道的畅通；另一方面要做到责权分明，使高职院校组织结构中的各层次、各系部、各职能部门、广大教职员工都能切实担负起自己的责任。否则，财务预算目标偏差一旦出现就难以纠正，高职院校财务控制也就不可能得以实现。

（二）重点与例外相结合

在一个完整的财务预算目标执行过程中，高职院校通常需要选出若干的关键点，把处于关键点的工作预期成果及其影响因素作为控制的重点。按照“次要的多数、关键的少数”原理，高职院校的各级管理人员不必完全了解财务预算目标执行中的全部具体细节，就可能达到对高职院校全部财务活动的有效控制。而且，由于财务控制的对象减少了，财务控制工作的成本也相应降低。因此，财务控制要突出重点，抓住关键。高职院校的管理者不能也没有必要事无巨细地对全部财务活动的方方面面都进行控制，而是要针对重要的、关键的少数财务因素实施重点控制。作为一位负责财务的管理人员，谁都希望自己对所管理的领域有全面的了解和把握，但明智的管理者要认识到，学校的工作、活动往往是错综复杂、涉及面很广的，谁也无法对每一方面、每一件财务事项均予以控制。全面财务控制并不见得是一种最经济、有效的控制。高职院校的管理者需要从实际工作出发，因地制宜地找出和确定最能反映或体现财务预算目标的关键性因素，对之加以严密控制，其他的方面则相对放松控制，这样可收到有的放矢、事半功倍的效果。

财务控制也应当强调例外原则。高职院校管理者将财务控制工作的重点放在财务预算目标实施中出现的特别好或特别坏的“例外”情况上，可以使他们把有限的精力集中于真正需要引起注意和重视的问题方面。当然，例外并不能仅仅依据偏差数值的大小来确定，而要考虑客观的实际情况。所以，在实际财务预算目标管理中，例外原则必须与控制关键问题的原则结合起来，注意关键问题上的例外情况。

（三）灵活性、及时性和经济性

灵活的财务控制是指控制系统能适应高职院校不断变化的新情况，持续地发挥作用。财务控制工作本是动态变化的，控制所依据的标准、衡量工作所用的方法等都可能随着情况的变化而调整、变化。如果事先制定的财务预算目标因为预见不到的情况而无法执行，而事先设计的控制系统仍按部就班地如期运转，那将会在错误的道路上越走越远。例如，假设预算是根据一定的工作量制定的，那么，如果实际工作量远远高于或低于预算的工作量，原来的预算就变得毫无意义，这时就要求修改甚至重新制定预算，并根据新的预算制定合适的控制标准。

财务控制工作还必须注意及时性。财务信息是财务控制的基础。为提高高职院校财务控制的及时性，信息的收集和传递必须及时。如果财务信息的收集和传递不及时，信息处理时间又过长，偏差便得不到及时矫正。更有甚者，实际情况已经发生了变化，这时采取的滞后的矫正措施则可能不仅没有产生积极的作用，反而会带来消极的影响。

为进行财务控制而支出的费用和由财务控制而增加的收益，两者都直接与高职院校财务控制的程度相关。这意味着，财务控制工作一定要坚持适度、适量的原则，以便提高财务控制工作的经济性。换句话说，从经济性角度考虑，财务控制力度并不是越大越好，财务控制系统也不是越复杂越好。财务控制系统越复杂、财务控制工作力度越大，意味着财务控制的投入越大。在许多情况下，这种财务控制投入的增加并不一定会导致财务预算目标更顺利的实施。

（四）避免目标扭曲

高职院校在将规则程序和财务预算目标这些低层次的目标作为控制标准时，最容易发生目标与手段相置换的问题。本来，规则程序和预算只是实现高职院校高层次财务预算目标的手段，但在实际控制过程中，有关人员对这些手段的关注可能超过对实现高职院校目标的关注，或者忘记了这些措施只是为实现高职院校目标服务的，以致出现了为遵守规定或完成预算而不顾实际控制效果的种种刻板、僵硬、扭曲的行为。财务控制的机能障碍也就由此产生。当人们丧失了识别高职院校整体目标的能力时，往往会出现“不是高职院校在运用财务控制职能，而是财务控制在束缚着高职院校”的不正常现象。因此，管理者在财务控制工作过程别要注意到次一层级财务控制标准的从属性和服务性地位。

（五）财务绩效控制与非财务绩效控制相结合

有效的财务控制系统应该是一个综合性的完整的控制体系，它能将高职院校各方面的情况以整合、一体的方式反映到高层管理者及有关人员，使他们对高职院校的绩效有一个全面的把握。如平衡记分卡法，就是将传统的财务评价与非财务方面的评价结合起来，从与高职院校经营成功关键因素相关联的方面建立绩效评价指标的一种综合管理控制系统和方法。它涵盖四个主要的绩效评价领域：财务绩效、学生服务、内部业务流程及组织学习和成长能力。在这四个评价领域，高职院校管理者要确定出力争实现的关键绩效指标。其中，财务指标集中反映高职院校活动对改善短期和长期财务绩效的贡献。学生服务指标则衡量诸如学生如何看待这个学校。业务流程指标集中反映内部业务工作的绩效统计状况。最后一个角度是考察高职院校学习和成长的潜力，它侧重评价高职院校为了未来的发展而对人力资本及其他资源管理的状况。平衡记分卡法对这些衡量绩效各个角度的指标进行一体化的设计，确保各指标间相互配合，并使高职院校当期的行动与长期的战略目标联结起来。这样就有助于促使高职院校管理者将注意力集中在决定一个高职院校未来成功的关键性战略绩效指标上，同时也有助于高职院校管理者将这些绩效指标清晰地传达至整个高职院校中，使有关人员关注高职院校的总体情况，而不仅仅是眼前的财务指标实现情况。

（六）注重培养自我财务控制能力

各系部、职能部门及广大教职员工在业务活动的第一线，是财务预算目标的最终执行者，所以，各系部、职能部门及广大教职员工进行自我控制是提高财务控制有效性的根本途径。

自我财务控制具有很多优点。首先，自我财务控制有助于发挥各系部、职能部门及广大教职员工的主动性、积极性和创造性。自我财务控制是各系部、职能部门及广大教职员工主动控制自己的财务活动，是自愿的。这样，他们对工作中出现的财务问题会主动设法去解决。其次，自我财务控制可以减轻管理人员的负担，减少财务控制费用的支出。再次，自我财务控制有助于提高控制的及时性和准确性。实际工作人员可以及时准确地掌握工作情况的第一手材料，因而能及时准确地采取措施，矫正偏差。

当然，鼓励和引导各系部、职能部门及广大教职员工进行自我财务控制，并不意味着对各系部、职能部门及广大教职员工可以放任自流。各系部、职能部门及广大教职员工的财务工作目标必须服从于学校的整体目标，并有助于整体目标的实现。高职院校管理者要从整体目标的要求出发，经常检查各系部、职能部门及广大教职员工的财务工作效果，并将其纳入高职院校全面控制系统之中。

三、高职院校财务控制的实施

（一）预算控制

高职院校预算作为一种财务数字或非财务数字的预期结果，用来控制财务执行过程中产生偏差的一种计划和控制方法，能把整个高职院校内所有系、部的活动用可考核的数量化方式表现出来，以便查出其偏离预算标准的程度并采取纠正的措施。但在高职院校内，财务预算管理普遍存在着有预算、常变动、乏分析、缺控制、无惩罚的不当局面。缺乏必要和有效的高职院校财务预算全程管理，再好的预算方案都是纸上谈兵，会导致高职院校在形式上虽不能取消财务预算管理方式，但实际上却是不得不废弃已经实施的财务预算管理系统。因此，必须认真研究高职院校财务预算全程管理，即预算编制、预算执行、预算分析、预算控制、预算考评等多个方面的有效管理方法，从而真正在高职院校内有效的实施财务预算管理，并进而达到财务预算控制的目标。

加强预算执行过程的控制。为了保证高职院校顺利完成预算计划，维护预算的严肃性、有效性，学院应加强预算执行的控制工作。建立预算执行的计算机控制系统，预算一经批准，及时将批准的预算按项目名称、金额初始到计算机系统中，这样可实时掌握各项目的支出情况，为执行情况分析提供基础，同时也可以避免一些人为因素，增强预算管理应有的刚性。

（二）申报控制

高职院校全年的预算可以通过月份预算加以控制，按“以月保季，以季保年”的原则，对使用进度进行控制。各部门应于每月25日前，将下一个月的资金使用计划报财务部门审核。各教学系部报运行及教学日常材料费用计划；有关职能部门报教学设备和后勤保障费用计划。月份费用预算表以各系部、职能部门年度预算为依据，由各系部、职能部门负责人签字，财务部门与之协商一致后，进行汇总形成下月全院财务预算方案，报学院党政联席会议复核批准后执行。

（三）适度授权控制

适度授权控制的关键是授权必须适度，主要是在高职院校内授权过大。如在很多项目全额下达给各系、部、各职能部门负责人审批的同时，分管业务的副院级领导、分管财务的副院级领导等审批金额过大，这就导致了高职院财务控制过于分散，使有限的资金与需求膨胀之间的矛盾更加突出。因此，财权必须适度集中，重点则是调整各系、部、各职能部门负责人、分管业务的副院级领导、分管财务的副院级领导管理的事项（经费），减少他们的审批金额。

（四）事权控制

指将高职院内与财权相关的资源进行集中配置的财务管理模式。该模式运行成本相对较高，实施条件也十分严格。包含：

1.财务管理信息化。由于事权控制模式下，高职院需要及时掌握各系、部、各职能部门的相关财权运用信息，供决策使用，所以，信息的时效性非常重要。

2.制度建设。在高职院内，确保整体财务运作的关键是“制度规则”，所以，在事权控制模式下，必须建立起以“以预算管理为核心、绩效评价为目标，内部监督为保障”的财权运作体系，让系、部、各职能部门不仅清楚本部门有多少资源，而且要掌握使用的效果。

（五）措施控制

1.全面控制和重点控制相结合。高职院必须对所有的财务支出进行全面控制。所谓全面是指三个方面，一是全过程的控制，包括经济活动各个环节中涉及支出类业务的审批；二是全员的控制，包括高职院领导在内的所有职工；三是全要素的控制，包括所有费用项目。在全面控制的基础上，对诸如基建投资、设备和图书、人才引进等重要的财务支出项目，应实施重点控制，严格审批。

2.事前审批和事后审批相结合。审批制度作为控制财务支出的一种重要途径，不仅包括事后的审批控制，还应该包括年初的预算审批和执行前的审批。特别是对于一些发生金额较大或者重要的财务支出，必须进行执行前的预算。主要是年初的预算审批，包括或有收入，如银行贷款和清欠收入等，如果这部分收入不变为实际收入，则无法安排支出，因此，必须有年初的预算审批和执行前的审批。

3.不相容职责牵制控制。财务支出审批制度作为内部会计监督制度的重要内容，必须遵循不相容职务必须分离的原则。这也是内部控制制度的基本要求。《会计法》明确规定，“记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”。在高职院校内必须岗位分设、划分职责、明确权限，形成不相容职责体系，通过严密的监督和复核，充分发挥高职院校内部控制的作用。

4.控制总量与控制进度相结合的原则。控制总量即高职院校年初的预算资金总量不能超支使用。但如果没有在日常使用过程中的监督和控制，放任各部门（系部）使用后财务部门就予支出，那么，超总量使用就是必然的，也就无法控制总量。因此，必须根据各部门（系部）的资金使用规律，确定一个合理的资金使用进度，基本做到按进度使用资金，从而达到控制总量的目的。

5.分项控制与控制总量相结合的原则。分项控制即下达预算时以项目为准，经费重在专款专用，各项目之间不能互相套用。也就是在控制各项目的过程中达到控制总量的目的。

（六）问责控制

授权后能否正确行使组织赋予的权力，则需要事先划分好用权的责任，即权责匹配。主要是建立授权责任控制体系，明确各环节审批人在不同金额下错批或明显失当后应该承担的责任，以问责制来达到财务控制的目的。

（七）程序控制

财务审批程序控制有两种：一种是合理、科学，但少见的“先审后批”，另一种是比较普遍采用的“先批后审”。笔者认为，应逐步摒弃“先批后审”的财务控制方法，大力推广“先审后批”的财务控制方法。