农村税费革新|乡镇财税|机制创新

中国在1994年实行分税制财政税收体制以后,城乡财政税收制度的二元化特征日益明显。这种二元财政税收制度主要表现在三个方面:一是中央与省之间的分税制虽然基本确定,但省以下各级财政之间仍然具有浓厚的旧的分成制财政税收制度的特征,而这种税收制度又主要体现在乡镇财政与县级财政之间的关系上。特别是当上级财政以自由裁量权为“依据”向下级转嫁支出负担时,乡镇财政更是成为这种转嫁行为的最后承受者。当然,这种转嫁行为最终超越了财政税收制度范围,在制度外转嫁给了农民。二是城市税收由流转税、收益税和财产税构成,而且以流转税为主体。乡镇税收以农业税收为主体,农业税又由农业特产税这些性质不甚明确的税种构成。由于农业税是以总收入为课征对象,即使收益额为负,仍然要纳税,因此现行农业税制不符合税收的能力原则,是一种不公正、不合理的税制。三是城市财政制度正在由全能财政向公共财政制度变迁,而乡镇财政受乡镇财力和乡镇政府职能转变缓慢的制约,其公共性转变仍然步履维艰。1999年到此次农村税费改革之前,四川各地对县乡(镇)财政税收体制进行了一些改革,其主要内容是实行以综合财政预算、财政单一账户管理为中心的财政管理制度的改革。但是,这类改革绝大多数都是在城乡二元财政税收制度未得到改变的情况下,以集中财力、严格财政收支管理为主要目的的有限改革。农村税费改革后,尽管上述城乡二元税制也没有发生根本性转变,但是,本次农村税费改革具有较强的刚性,使乡镇财政更加趋于紧张,不像过去那种软性的非制度性政策调整那样容易反弹,客观上激活了税费改革之前几乎处于停顿状态的县乡级财政体制的自发性创新,其目标不自觉地指向了改革县乡(镇)财政税收制度,建立公共财政体制,而且极可能由此驱动城乡二元财政税收体制向着城乡统一的一元财政税收体制的方向发展。

一、四川具有代表性财政税收制度变革模式分析

从四川省安岳、郫县、射洪县等地的改革情况看,农村税费改革对县乡财政税收制度变革的影响不尽相同,其中射洪县和安岳县正在积极探索县直管乡财政的改革,而郫县则主要在不根本改变原有体制框架的情况下,针对具体问题进行一些局部调整。但不管县乡财政税收制度变迁的具体路径如何,必须通过财政税收制度的变革或者变迁、乡镇基层政府组织的改革才能建立起新的利益均衡格局,使乡村的经济和社会发展在联产承包责任制的“生存型”驱动机制式微以后,获得新的动力机制。

(一)郫县模式:旧制度框架内的调整变迁

郫县1998年以前实行的是“包干上解,超收分成”的体制,在实行这一体制时,对不同的镇实行差别政策:对省市级小城镇试点镇、省综合改革试点镇实行税收任务包干,超收全留的政策,而对不属于上述范围的镇则实行税收任务包干,超收分成的办法。被列为小城镇试点镇、省综合改革试点镇的一般都属于条件相对较好的镇,上述政策又给予了更多的优惠,因此,这一县镇财政税收制度没有体现公平、公正的原则,影响了非试点镇和非省级综合改革试点镇的积极性,再加上镇级财政普遍负债严重,超收分成即使能够实现,也不够偿还债务。由于这些原因,1998年以后,这一财政税收制度难于执行,特别是超收分成基本未能实现。在税费改革以前,没有对这种不合理的制度进行改革,而仅在每年年终由县财政给予财政困难镇一定数量的一次性转移支付补助。

在农村税费改革后,郫县各乡镇财政日趋紧张。为了保障镇级行政区域对财力的基本需要,郫县于2004年对镇级财政体制进行了调整,调整的主要目标是改变大多数镇在税费改革后更加难以有效运转的困局。其调整的主要方式是,根据不同乡镇的经济基础、财政收支等具体情况,将镇划分为一、二、三类镇,在确定各镇的财政收支基数和超收分成比例上实行分类指导的原则。收入基数是在确定地方收入范围的基础上,以2003年为基期,一、二类镇按照2003年收入实际完成数每年环比增长10%确定,而三类镇的环比增长率则为零;在超收分成比例上,经济基础和其他条件越差的镇,其超收分成比例越大,反之,则越小。一类镇的超收分成比例为镇财政40%,县财政60%;二类镇为镇财政60%,县财政40%;三类镇的超收部分全部留给镇级财政。支出基数则主要根据2003年末正式职工人数、县上统一的人员经费及人员公务费标准来确定,而且一年一定;农村税费改革转移支付资金通过专项补助的方式划给镇财政,不列入支出基数。此外,如果镇级财政完成了年度目标任务,但其超收分成低于20万元,县财政再根据其财政收支状况和贫富情况等因素一次性给予一定的补助,不计入其支出基数,并在两年后逐步取消;这一举措实际上是在富裕镇与贫困镇之间实施财政转移支付政策。

郫县的县镇财政税收体制的调整有一定的积极意义,主要体现在以下几个方面:

第一,在具有一定刚性的税费改革的“倒逼”机制下,调整后的体制更多地体现了财政税收的能力原则和公正公平原则,使体制内含了公共财政的萌芽。我国在1994年以分税制财政税收体制替代旧的分成制财政税收体制的过程中,以1993年各地在分成制财政税收体制下形成的既定支出水平为基数确定各地的支出水平和税收转移支付水平,以照顾既得利益的方式来减轻改革的阻力,但却在发达地区与不发达地区之间造成了不公平;虽然随着我国经济的高速增长,这种照顾既得利益的转移支付的水平占财政总收入的比重不断缩小,但这种旧的转移支付制度在县乡(镇)之间的财政税收关系上被普遍保留下来,而且在支持小城镇试点镇、农业综合试点镇的发展上获得了新的表现形式,即在县乡(镇)的包干分成制财政税收制度的框架下,以县对镇增加转移支付的形式支持条件相对较好的镇的发展;财政政策被过多地运用来推动经济发展,而不是更加公平地运用财政的公共职能来协调区域发展。在体制调整后,各镇的收入基数及其环比增长率、超收留成比率与各镇的经济发展基础和条件密切相关,经济发展的基础和条件越好,其收入基数和环比增长率就越大,超收就越困难,超收留成比率也低于不发达乡镇,而不发达乡镇的收入基数及其环比增长率则较低,超收相对容易,超收的比率则高于发达乡镇;另外一个方面,由于发达乡镇的财政支出基数的标准与落后乡镇一致,因此发达乡镇即使出现支出大于收入的情况,其缺口也相对较小,而不发达地区的缺口则比较大,因此后者比前者能够得到更多的县级财政转移支付。从上述分析中,我们看到,这一改革已经使县乡(镇)的财政制度具有了一些公共财政的萌芽,因为,通过转移支付来保障各地政府能够维持自身的有效运转,保证社会的安全和稳定,本身就是政府所能提供的最重要的公共产品之一。

第二,在农村税费改革的“倒逼”机制下,县乡(镇)财政的趋紧使政府向非公共领域配置财政资源的行为受到了更大的限制,不得不从过多涉足的非公共领域中退出来,更多地关注如何实现最基本的公共产品和公共服务的供给问题。因此,从财政投资的方向上来看,调整后的体制也比调整前的体制具有更多的公共财政职能。但是,这种调整是在旧的分成制县乡(镇)财政税收体制的基础上进行的,不具有体制突破的意义。一旦县乡(镇)财政状况好转,政府行为的财政制约解除,上述公共财政萌芽就极可能在包干分成制财政体制的内在逻辑下夭折。在包干分成制财政税收体制下,上级财政能够从下级财政中得到的上解收入和超收分成收入取决于各下级地方的经济发展水平,以及上级财政和下级财政之间通过谈判所确定的财政收支基数、超收分成比例,因而这种财政关系必然是一对一的关系,因此,在这种财政关系中起主导作用的强大的制度逻辑就必然是一种利益的讨价还价逻辑。

经济发展的基础条件越好、经济实力越强的地区,其讨价还价的能力也就越强,在收支基数和转移支付上越能够获得相对有利的结果。因此,在这样一种体制下,我们不能指望农村税费改革所诱发的公共财政萌芽能够沿着其初始路径自然变迁,实现财政体制的公共性转变。在这种制度下,政府受到的财政资源约束一旦软化,财政资源配置的公共性也不能得到充分保障。特别是在我国的政府体制下,巨大的政府权力不可能将自身限制在公共领域而不涉足竞争性领域,否则,权力将无法在更大程度上伸张要求,既不符合政治制度的逻辑,也不符合权力的利益逻辑。因此,从制度层面分析,郫县模式的意义是比较有效的。此外,这种改革仍然保留了“基数加增长比例”的乡镇财政收入基数确定办法,这可能产生“鞭打快牛”的效果,特别是在农村税费改革导致乡镇财政更加紧张的状况下,县级财政极可能在维持政权运转的巨大压力下给相对发达的镇确定较高的财政收入基数和增长比率,又会造成新的不公正。这样的收入基数是建立在乡镇经济会持续高速增长的假定上,这是极其不科学的,没有考虑乡镇经济以附加值较低的农业产业为主体,农业技术进步较慢的情况。即使农业具备实现高增长的技术条件,现实的增长水平也受农产品市场需求的价格弹性和收入弹性都比较低的制约。因此,我们看到,这种方法导致的后果就是乡镇在无法完成税收目标任务的情况下,以垫税、买税、拉税的方式来完成税收任务,形成隐性债务,而且又为寻租和腐败增加了一条渠道。

(二)射洪、安岳模式:突破旧制度的开端

随着农村税费改革的深入发展,四川乡镇财政的非税收入逐步减少并将最终消亡,乡镇财政的主要收入来源逐步转为上级财政的转移支付,加之四川省普遍实行了乡镇教师工资和社保人员经费上划到县财政统一直发的政策,导致乡镇财政的职能和作用发生了深刻的变化,即组织收入来源和负责各种相应支出的职能逐步弱化,其作用转化为主要管理上级的财政转移支付资金,执行与农村有关的财政税收政策等。这就导致了这样一种情况:与其制度收益相比,乡镇财政作为独立的一级地方财政的制度成本不断加大,这就必然会诱发以寻求制度成本与制度收益均衡为目标的诱致性制度变迁。正是在这种情况下,2004年下半年以后,四川出现了多种形式的乡镇财政体制改革,其中,县直管乡镇财政是非常重要的一种。我们以射洪县、安岳县为例对这一改革模式加以分析。县直管乡镇财政的改革模式的主要内容是取消乡镇财政作为独立的一级地方财政的地位,将其转变为县财政的派出机构。乡镇政府的运转经费则由县财政在全县范围内统一安排,具体办法是,乡镇个人部分支出由县财政直付,公用经费由县按照各项支出标准和人员编制等统一核定。公共产品和公共服务的供给,也由县级财政统筹安排。各乡镇的财政预算内外收入任务年初由县下达给乡镇,超收给予一定比例的奖励,短收则按一定比例扣减年初核算给乡镇的公用经费。此外,各专项经费和政府采购由县统管。

从初步的实践来看,射洪、安岳模式的主要意义表现在以下几个方面:

第一,实行县直管乡镇财政的制度后,县财政在全县范围内按照统一的人员经费和人员公务费标准预算各乡镇政府运转所需的财政支出。由于县财政可以对全县的财政资源加以整合运用,因而,比旧体制更能保证基层政权的维持性运转需要,从而更好地发挥政府为社会和经济发展提供秩序、规范和安全等最基本公共服务的职能,即小政府所发挥的基本职能。

第二,与县乡(镇)的分成制财政税收体制相比,新的体制比较适应农村税费改革后乡镇财政税收制度职能的弱化和作用范围的收缩,能较好地实现制度成本与制度收益的均衡,初步改变过去普遍存在的乡镇财政税收制度运转成本高昂的状况。

第三,如果说郫县模式仅仅具有一些公共财政的萌芽,那么,射洪、安岳模式则具有了初步的公共财政制度框架。主要表现在,在税费改革的背景下,中央财政加大了对于乡镇财政的一般转移支付,比过去较多地体现了公共财政的公共产品和服务供给的均等化原则。在县域范围内,县直管乡镇财政的模式则使各乡镇公共产品和服务供给的均等化有了更高程度的制度性保障。此外,此次税费改革在一定程度上促进了乡镇政府由压力型政府向维持型和保护型政府逐步转变,再加之乡镇财政在较具刚性的农村税费改革后财力趋紧,因此在实行县直管乡镇财政后,财政配置资源的作用就必然逐步向公共领域收缩,而在竞争性领域,市场机制的作用将随着政府干预的减弱而相应扩大。

但是,射洪、安岳模式也存在一定的局限性。由于目前这一制度的实施时间还很短,我们只能根据这一制度的特征,结合其变迁和发展的背景,从以下几个方面进行分析:

第一,这种县乡财政体制改革是在比较微观的层面上进行的,其深入发展将受到中国宏观的城乡二元财政税收制度的制约。中国城乡二元财政税收制度不管是从资源配置还是从利益分配方面来看,都是一种有利于工业部门、政府组织和城市居民的财政税收制度。其最重要的基础之一是政府非常强烈的城市化偏好,这种偏好建立在政府的工业化思维和战略、经济增长追求以及政府对政治利益和经济利益的理性追求的基础上;而直接地来看,发展以农业产业为主体的乡村经济对实现这些追求目标贡献很小,因此,“三农”问题不自觉地遭到忽视。县直管乡镇财政税收体制的深入发展建立在中央政府和省级政府能够持续地增加对县乡财政的转移支付的基础上,但显然在中国当前及今后较长时期内,上述导致政府城市化偏好的因素不太可能得到根本扭转。而且,通过工业化和城市化来维持经济增长,解决就业问题也是政府维持和强化其合法性的重要方式和手段。在这种情况下,要以公共财政的公正原则和能力原则为指导,通过财政转移支付的持续增加来支持县乡(镇)财政税收制度的变革,为彻底改变城乡二元财政税收制度创造条件,就是一个非常艰巨的、长期的任务。目前政府在巨大的城乡发展鸿沟所造成的巨大社会压力的挑战面前,采取了增加对基层财政的转移支付的政策,但这种政策在中国长期以来所形成的政治利益格局、工业化偏好,以及城乡利益格局的制约下,可能会最终沦为机会主义政策;一旦形势好转,不能排除政府政策重新回到工业化和城市化路径依赖,以及这种依赖所形成的利益格局的轨道上的可能性。

第二,从县乡(镇)的角度来看,县直管乡镇财政税收的制度在配置财政资源上的公共性缺乏政治性的保障。原因在于,公共财政的公共性除了财政资金配置方向的公共性以外,其监督机制的公共性,即一种民主化的公共财政监督机制的建立还缺乏条件。在目前城乡之间利益极度失衡、县和乡镇财政普遍处于紧约束的状态下,县直管乡镇财政的制度可能会被迫在财政职能上体现出较强的公共性,但是,一旦形势好转,或者上级财政转移支付持续增加,并在一定程度上解除了县乡财政的困局,那么,公共财政的发展方向就有可能受到制约。县直管乡镇财政的制度将可能演变成一种各乡镇政府与县级政府之间围绕财政资金在各乡镇之间的配置而展开多极利益博弈的“关系型”县乡(镇)财政制度。县级政府主要领导者对经济和社会发展的主观偏好也极可能代替公众的偏好而对财政资源在各乡镇之间、各产业之间的配置发挥作用。这些都意味着,公共财政配置资源的公共性将得不到根本保障,其根本原因则在于,政治决策、政治行动等方面的公共性的缺失,使财政配置资源的公共性可能只在形势严峻的时候表现得较为强烈,也就是说,如果没有民主化的监督机制,财政对资源的配置方式可能会因形势的变化而变化,最终可能仍然会服从于权力分配,以及以此为基础的利益分配,而难以形成一种持久性的、制度性的公共财政职能。 尽管上述两种乡镇财政税收体制改革还有诸多问题和缺陷,但是,这些改革实践毕竟推动了县乡(镇)财政体制的进一步改革。我们也有理由期待,如果能够通过理性的、智慧的政治决策和行动,保持农村税费改革后形成的对基层政府财政的紧约束,那么,在县乡(镇)的层级上,将可能诱发更为深入的财政税收制度改革,从而推动中国二元财政税收制度渐进性地转换为一元财政税收制度。当然,这里的“从紧”并非指对农村公共产品和公共服务供给上的从紧约束,而是指对基层政府规模、职能不合理扩展所需财政资源的从紧约束。

二、对改革行为的理论分析

为什么包括四川在内的许多地方的县乡(镇)都在农村税费改革的背景下出现了深化县乡(镇)财政体制改革的举措呢?我们在前面实际上已经指出,这一现象的基本原因在于,农村税费改革作为具有一定刚性的改革措施,改变了过去税费并存格局下制度供给与制度需求的均衡点,从而逼迫地方政府在新的财政约束条件下,不同程度离开原有的制度路径和均衡点,通过制度创新形成新的制度变迁轨道,并实现制度供给与制度需求的新的均衡。当然,这一新的轨道能否真正脱离对传统制度的路径依赖,取决于乡村权力结构能否也在税费改革的“倒逼”下,渐进式地脱离上层权力结构的制约而走向一种民主化的权力结构,并以农村包围城市的形式推动整个权力结构的变迁。四川以及全国其他省区村镇民主选举的初步实践尽管还很不完善,但也让我们看到了农村改革所带来的希望。

这里,我们将制度作为一种公共服务看待,以财政条件为约束条件,进一步分析县乡(镇)财政体制改革过程中的制度供给与制度需求问题。我们首先假定,在税费改革的过程中,县级地方政府在采取某种改革模式上有一定的自和创新空间。在这种情况下,税费改革所形成的刚性约束会在政治体系内部自觉不自觉地形成一种“内生性”的认同,即在一定的范围内,地方政府积极的改革,包括为形成新的制度均衡而放弃对乡村社会的某些控制是值得肯定的,因此,一定范围内积极的改革行为将成为衡量政绩的重要组成部分,从而使改革行为成为积累政治资源的重要来源。因此,在领导者具有积极的政治追求的那些地方,税费改革就可能驱动“政治积极型”县级地方政府之间,包括财政税收制度在内在制度变革上展开竞争。而在领导者不具有积极的政治追求的地区,不过于落后从而避免被边缘化的心理则会导致对改革行为的模仿。在这种竞争、模仿的局面下,制度将渐进式地离开原有的制度均衡状态而变迁,并在政治制度允许的范围内形成新的均衡局面。我们作出这一假定是有一定依据的。事实上,在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨的历史性变迁过程中,地方政府之间的竞争和模仿始终是推动经济体制变迁的非常重要的因素,其中既有追求政治利益的,也有谋求地方经济利益的因素。在此次税费改革中,各省相继宣布免征农业税的重要原因就在于,在城乡二元化的鸿沟和城乡居民的平均收入水平不断扩大的情况下,通过制度性的手段来解决农民负担问题就成为中央政府的必然选择。而基层政府通过制度变革来配合中央的政策就必然成为政治上的一种双赢策略。在此情势下,一种政治上的竞争和模仿必然展开。

当然,由于基层政府参与者具有地域性限制,其所提供的改革“公共服务”针对不同的市场区域,具有较强的组合差异性、数量差异性和质量差异性,再加之一个地区的基层政府在本区域推行什么样的改革,一方面要受市场竞争和模仿的形势影响,另一方面也要受本地区政治、社会形势的制约,以及区域核心领导层主观偏好的影响。因此,这一政治市场属于不完全竞争市场,而且与经济领域的不完全竞争市场相比,不完全性程度更高。其次,除了政治利益的驱动外,追求经济利益也是驱动县乡财政税收体制改革的一个决定性因素。事实上,不管是追求经济利益还是政治利益,总是指追求一种约束条件下政治利益或经济利益的均衡。因为,追求一种低于均衡状态的利益不符合公共选择理论对政府作为理性的利益主体的行为假定,也不符合改革开放以来我国政府组织的实际表现。而追求一种越来越超出均衡状态的利益同样不是一种理性的行为:离均衡状态越远,意味着一种对几乎所有人都不利的危机局面的逐步形成和发展。地方政府所追求的经济利益就是一种与其面临的制度约束条件一致的经济利益,这就意味着,如果我们将制度看作一个变量的话,地方政府作为理性的利益主体,将尽可能最大限度地利用其拥有的制度条件来谋求自身利益的最大化,即边际制度收益与边际制度成本相等的那一点。与过去“5%”的农民负担的非制度性政策控制相比,此次的农村税费改革对地方政府的约束较强,因而驱动地方政府不得不采取与过去相反的方式来追求经济利益,即通过收缩政府规模、放弃基层地方政府的某些职能来形成一种新的制度均衡,即与其面临的新的财政约束条件相一致的制度均衡。

在税费改革过程中,农民的抗争和维权行为毋庸置疑是税费改革发生和发展的最关键的因素,并因此直接、间接地对县乡(镇)财政税收体制的变迁发生深刻的影响。四川许多地区如成都、广元等地发生的强村并组、合并乡镇、精简机构等改革,既是在新的财政约束条件下实现政府理性的经济和政治利益追求的必然行动,也是农民不断抗争的结果。在农民日趋激烈的维权面前,不可能长期采用政治强制维持制度均衡,只能以收缩政府规模,扩大乡村民间社会规模来改变乡村的政治-社会结构。可以说,农村税费改革以形成新的财政约束的方式推动和深化了乡镇的经济和社会变革,而这一变革通过形成新的乡镇政府事权结构,又反过来推动了县乡(镇)财政税收体制的改革。因此,县乡(镇)财政税收体制的改革实践基本上可以视为农民、基层地方政府和中央政府在税费改革背景下三方博弈的结果,博弈的目标则是实现新的政治利益和经济利益的均衡。