服务型政府视角下政府绩效评估的研究

[摘要]建设服务型政府是当前和今后一个时期推进我国行政管理体制改革的基本目标与方向。建设服务型政府需要构建科学、合理的绩效评估体系，加强对服务型政府在履行职能、改善民生等方面绩效的评估，加强对服务型政府自身建设、内部管理和学习发展等方面效果的考核与监控。同时，对很多企业绩效评估的成功经验吸收借鉴，对于实现政府的绩效评估的科学化有重要的理论意义与实践价值。

[关键词]服务型政府；绩效评估；企业绩效评估

[中图分类号]F123[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）45-0070-02

随着经济全球化、信息化和新技术革命的来临，世界各国政府都面临着日益增长的财政赤字、信任危机和行政低效等问题。许多西方国家兴起了“政府再造”运动，不断引入私人部门或企业的管理理念、方法和技术来重塑政府，从层级节制的官僚制，转向以提高公共管理活力及公共服务质量为目的，以市场为导向、引入市场竞争机制的“新公共管理”的治理模式，力求从企业经营管理中找到解决问题的办法，其中企业绩效管理特别是绩效评估尤为政府所青睐。

1公共服务型政府与绩效评估的概述

1.1公共服务型政府的内涵

公共服务型政府是对传统管制型政府的超越，是在公民本位、社会民主价值兴起，在民主政治秩序基础上的政府。从政府的理念看，公共服务型政府是以公民权利为本位的政府，政府该维护公民的基本权利和自由；从政府的职能上看，公共服务型政府是有限政府，它与市场和企业、社会组织之间应该有明确的分工，应该把自己的职能主要定位于公共产品和服务的提供上；从政府的治理方式看，公共服务型政府应该在宪法和法律的框架内依法行政，与公民、社会和企业共同治理公共事务，并对自己的行为确实承担起行政和法律责任。因此公共服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

1.2绩效评估的相关概念

绩效评估也称绩效考核或绩效评价，是用科学的方法对组织中的效果和效率进行评价，得出评价结果，根据结果进行组织行为改善和个人奖惩的手段。企业绩效评估是指企业的所有者、投资者对一定经营期间内企业的经营效益和经营者业绩进行评估、以提高企业战略竞争力的一种管理过程。《中国政府绩效评估报告》认为“绩效评估是一个复杂的体系，可以从行政理念、制度模式和管理工具三个层面来理解，在行政理念层面，它强调结果导向、公民导向、绩效导向，要求政府提高服务意识，强化责任机制，提高行政效能；在制度层面，它要求建立以绩效为导向的公共评价体系、公共预算体系和公共管理体系，需要对行政体制和机制进行一系列的创新和变革；在管理工具层面，它提供多种提高公共管理效能的技术工具和管理方法，进行有效的经济性、效率性和效益型测评”。

2政府绩效评估与企业绩效评估的比较

处在国内政府管理体制改革的“内驱”和西方国家绩效评估“示范”的内外双重推动下，我国地方政府开展了多种形式的政府绩效评估试点，尝试构建和实施更加全面、系统和科学的政府绩效评估体系。但是总体上还处于探索和试点阶段，没有从评估主体、指标、方法和制度等方面分别针对不同层级的政府及其部门开展绩效评估体系构建与方案设计。

2.1企业绩效评估与政府绩效评估的共同点

（1）企业和政府有相同的理论基础——委托—的理论。企业的所有权与经营权的分离，客观上导致企业的所有者和经营者之间信息不对称，因此需要适合的评估约束机制，避免经营者利用所有者所授予的权力谋求自身利益最大化而损害企业及其所有者的利益。在现代民主制度下，公民委托政府管理国家公共事务进而行使公共权力。虽然政府的信息透明度有越来越强的趋势，但政府与公民之间存在着信息不对称，同样需要相应的评估约朿机制，加强政府对公共资源的使用效率。

（2）企业和政府都把组织目标作为绩效评估的依据。企业的目标是追求利润最大化，利润目标的实现状况可以作为评判企业绩效的主要依据。政府的目标是满足社会公众需求、为人民服务，社会目标的实现状况如提供公共产品和公共服务质量等可以作为评判政府绩效的主要依据。

（3）企业和政府都越来越重视公众作为评价主体。政府绩效评估的主体是执政党、各级政府评价部门和社会公众。但从根本上讲，公众的认同和满意是政治合法化的源泉，因此政府绩效评估的主体主要是社会公众。企业绩效评估的主体主要是企业自身特别是企业的所有者和投资者。但是企业的市场竞争力很大程度上取决于顾客的忠诚度及对企业产品和服务的评价，所以公众的满意度评价也是企业绩效评估的重要组成部分。

2.2企业绩效评估与政府绩效评估的不同点

（1）不同的组织性质和目标。组织性质不同导致绩效评估的价值取向不同，政府是具有公益性的组织，其价值取向是坚持满足社会公众的合理要求。但是，企业是以赢利为目的的组织，其价值取向是追逐利益的最大化。企业关注活动的效率和效果，注重财务指标、资产运营和发展能力等内容，其中财务指标是企业绩效评估的核心。所以企业绩效评估的价值取向具有利润导向性，评估目标是促进企业利润增加，评估过程会紧紧围绕如何获取利润设置指标。

（2）不同的组织环境。政府具有垄断性特征，在组织运行时很难感受到竞争的压力，绩效评估的动力更多来自于外部政治力和公众的压力。政府在绩效评估时相对能够积极地从内部形成注重节约成本、追逐高效的动力。但是企业生存在充满竞争的市场环境，其绩效评估的动力来源其内部对利润的追求。企业通过绩效评估保证形成不断降低成本、提高效率的动力，以获得更高的利益。

（3）组织结构的灵活度不同。组织结构的灵活度不同导致绩效评估的主体参与度不同，由于政府组织特殊性，其组织结构相对复杂、集权化，运作比较程序化，组织和员工的活动会受到较多的规则限制。但是，企业的组织结构相对灵活、富有弹性，企业绩效评估的主体相对宽泛，它根据市场的变化调整内部结构。企业除内部评估外，还聘请专门的第三方评估机构开展评估；在员工绩效评估上，采取360度评估，由员工本人、上下级、同事、客户进行全方位的评估。

3我国地方政府引入企业绩效评估制度的措施建议3.1借鉴企业绩效评估的价值导向

“顾客导向”现已成为企业管理和获取竞争优势的基本法则。企业绩效评估中“顾客导向”的价值取向对政府绩效评估同样具有指导的意义，政府绩效评估也应该借鉴“顾客导向”的价值取向。人们越来越认识到政府管理的本质不是管制而是服务，因此政府评估的导向要“以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效评估的终极标准”。同时，要借鉴企业成本效益的理念。在民主政体下，人民要求各级政府机关提高管理效率、压缩成本，因此，可以借鉴企业成本管理的评估技术。特别对于地方政府而言，可以借鉴企业的评估技术来改善预算管理，规划好收支分析，减少管理漏洞，尽量平衡资产负债表。

3.2借鉴企业绩效评估的主体多元

政府绩效评估主体比较单一，多以组织和人事部门组织的官方评估为主，上级行政机关对下级的评估为主。绩效评估要求对评估对象的评估应该是全方位立体化的，评估主体不仅应该包括被评估者的上级，更应该包括被评估者自身、平级员工、下属、服务对象和公众等。同时，扩大公民参与，增加公民参与的渠道。实现公民与政府的互动，便于公民监督政府，维护公民自身利益，促使政府提高绩效。

3.3引入企业评估的量化标准和指标体系

企业绩效评估主要采取定量分析的方式，这大大增强了企业绩效评估的科学性和准确性，很多优秀企业在评价其绩效的过程中都非常重视根据自身特点拟定尽可能量化的标准。我们可以借鉴企业以定量评估为主的方式建立以定性分析为基础、以定量分析为手段的评估模式，把定量分析与定性分析结合起来，将可以量化的项目尽可能量化，建立科学的评估指标体系。同时，也要借鉴企业具可操作性的量化指标体系。当前我国政府在推行绩效评估的过程中缺乏科学的指标体系，所以当前绩效考核指标的设计要结合各地政府行政改革的实际进程，通过多方的社会互动，保持以绿色GDP为核心的经济指标考核的同时，相应地增加体现社会管理和公共服务职能的指标。

3.4引入企业绩效评估的科学方法

企业的绩效评估之所以能够深入下去，达到预期的目的，是由于它具有一套科学的方法，这些方法使得企业能通过绩效评估把企业的战略、目标和任务得以分解、量化和落实。比较有代表性的有平衡积分卡、标杆管理法、目标管理法、全面质量管理、360度测评、关键绩效指标法、层次分析法等，这些方法对我国政府开展绩效评估具有积极的借鉴作用。

3.5引入企业绩效评估的信息管理系统

政府绩效评估需要的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛，不仅需要各部门及评价者的原始资料和数据，还需要其他间接来源的信息。为此，必须充分利用现代信息技术和加快电子政务建设。电子政务有利于为政府绩效评估提供多层面、多渠道的平台，在很大程度上提升了政府绩效评估的效能。在政府绩效评估中，要改变那种利用手工方式来获取、处理信息的传统方式，通过互联网来公开政府有关信息，并收集企业、公众对政府绩效的评估信息，进行绩效信息的收集、传输、加工、储存、更新和维护，建立以提升政府管理能力和提高政府绩效评估水平为目的，支持政府高层决策、中层控制和基层运作的智能化的人机系统。

参考文献：

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