林业资源型城市产业转型思考

摘要：林业资源型城市的资源要素禀赋、生态安全、城市规模和空间尺度的特征使其面临森林资源枯竭、需要产业转型时，区别于一般的资源型城市。在分析林业产业转型在森林资源、产业结构和体制机制方面的约束条件的基础上，基于产业升级、产业替代和混合发展思路，提出充分发挥政府在转型的主导作用、选择培育新兴替代产业、延伸绿色产业链和实现资源高效利用等发展路径。

关键词：林业资源型城市；转型约束；产业转型

中图分类号：F326 文献标识码：A 文章编号：1671-1165（2013）02-0089-06

《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号）规定，资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。资源型城市产业转型一直以来都是学者们研究的热点、重点问题，学者们多是对矿产资源型城市产业转型的模式、战略、路径，对单一资源型城市产业转型如何转型等进行详细的研究。闫丽珍、闵庆文、成升魁：《资源型城市产业转型模式研究进展》，《矿业研究与开发》，2006年第3期；董锁成、李泽红等：《中国资源型城市经济转型问题与战略探索》，《中国人口、资源与环境》，2007年第5期；王树义，郭少青：《资源枯竭型城市可持续发展对策研究》，《中国软科学》，2012年第1期。我国于2008年和2009 年分两批公布了44个资源枯竭型城市的名单，大兴安岭地区、黑龙江五大连池、伊春、内蒙古自治区阿尔山、吉林白山、敦化市6个森工城市（地区）列入其中。2012年，经国务院批准同意，国家发改委、国土资源部、财政部界定了第三批25个资源枯竭城市。根据《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》，国家发改委、财政部确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策，包括了内蒙古的牙克石市、额尔古纳市、根河市、鄂伦春旗、扎兰屯市和黑龙江的逊克县、黑河市爱辉区、嘉荫县、铁力市。从名单可以看出，资源枯竭型城市与林区相结合，定义有所扩大，形成城市地区的概念。

相对于矿产资源，森林资源的特殊性在于需要占用大量地表面积，总体呈现斑状分散分布，虽然属于可再生资源，但由于其再生周期过长，并且与森林生态关系密切，生态环境问题始终是困扰资源型城市发展的重大问题。2005年，伊春市被国务院确定为全国第一个林业资源型城市经济转型试点城市，此后有大量文献以伊春为例研究林业资源型城市转型，而在这些研究之中占据有重要地位的则是关于资源型城市经济与环境关系的探讨，并尤以资源枯竭型城市为甚。文献从生态文明视角，针对森林资源的特点，在研究区域林业经济转型发展和产业转型的过程中，引入地理科学，打破城市政治概念，以林业资源型城市地区为空间范围研究产业转型问题，随着众多森林资源型城市森林资源的逐渐枯竭，这一研究更加具有现实和理论意义。

一、林业资源型城市的特征

近代资源型城市是由于生产技术、生产管理、城市基础设施与城市社会结构的现代化共同推动而兴起。阿瑟・奥沙利文：《城市经济学》，北京大学出版社， 2008年，第2页。我国林业资源型城市基本产生于建国后的计划经济时期，由国家统一计划安排在林业资源丰富的地区，设置行政区划，采用政企合一的组织形式，以林业局为管理主体形成城市，集中分布于国有林区，如东北的大、小兴安岭和张广才岭―长白山林区。国家投入大量的人力、物力和财力建设林业资源型城市的最终目的是让森林资源得以有效输出，而对于城市本身的产业布局、生态利益和是否可持续性，政府在最初进行城市建设的决策时并没有过多考虑王树义、郭少青：《资源枯竭型城市可持续发展对策研究》，《中国软科学》，2012年第1期。，由于这些林业资源型城市的生命周期与资源的耗竭程度紧密相关，特别是 “天保”工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”防护林工程等重点林业工程实施以来，加大了可用森林资源耗竭的速度，城市主导产业增长放缓，发展受到约束，资源型城市逐渐发展为资源枯竭型城市，城市面临经济转型问题。

（一）资源要素禀赋

森林资源是森工城市得以建立、存在和发展的物质条件，由于资源丰裕度对林业资源型城市的形成具有决定性的作用，森林资源虽然属于可再生资源，但是由于树种不同，再生周期普遍长达20～40年。从20世纪80年代开始到现在的资源型城市研究文献中，都将森林资源归为不可再生资源，资源的不可再生性和资源枯竭的不可逆转性，以及林业资源型城市产业自身对资源的过度依赖性等问题，决定了资源型城市所面临的最大的难题是森林资源的可持续性。

（二）森林生态安全功能

森林生态系统具有维持生物多样性、调节气候和水分循环等重要生态功能，森林是森林生态系统的重要基础，森林本身除了经济功能之外，还承担了维持生态安全的功能，森林生态安全是生态安全的重要组成部分，森林生态系统健康、生态安全是林业产业发展的基础。从经济学的视角来看，森林生态问题是一个无法用单一经济手段解决的外部性问题，政府在适当的时候采取行政管理等综合方法，如我国实行的“天保工程”，就是强制性的对森林资源进行保护，发挥森林的生态功能。

（三）城市（人口）规模

按照我国目前的城市划分标准2万人口以上的为集镇，5万～10万人口的为建制镇（包括县城镇）；10万～20万，20万～50万，50万～100万人口分别为小城市、中等城市和大城市；100万以上为特大型城市。，伊春市的人口在2011年末达到了126.3万人，属于特大型城市，即使去掉38.5万人的铁力市和7.5万人的嘉荫县，人口也达到了80.3万人，属于大城市。但整个大兴安岭地区人口为51.6万人，只相当于一个中等城市。森林资源在空间上的面状分布，导致林业资源型城市地区的分散性，单位面积人口小于全国中心镇平均人口，林区小镇的镇域大于其他地区小城镇镇域。王文刚、宋玉祥、丁四保等：《林业资源型城镇可持续发展研究》，《经济地理》，2011年第3期。所以研究林业资源型城市地区转型问题，可以抓住更广泛的研究对象，分析林业资源型中小城镇的产业转型。

（四）空间尺度

与矿产资源的点状特征不同，森林资源的面状特征决定了研究林业资源发展与产业转型，需要适应研究对象的空间尺度，即以林业资源型城市及其周边地区为对象进行研究。如同属内蒙古呼伦贝尔市的扎兰屯市、牙克石市、额尔古纳市和根河市，行政面积在2011年末分别为16800、27590、28958和19659km2，城镇区域大，人口密度小，可以进行符合空间尺度的产业转型开发。特别是气候变化的大背景下，由于森林植物通过光合作用将大气中的二氧化碳吸收并固定在植被与土壤中，从而减少大气中二氧化碳的浓度王万军：《碳汇研究及发展探讨》，《绿色科技》，2012年第1期。，开展森林增汇经营是有效挖掘森林生态系统碳汇潜力的重要途径，这已经超出传统意义的地理范围。

二、林业资源型城市（地区）产业转型约束条件

林业资源型城市地区的社会现状，其主要表现为：生态环境被破坏，自然灾害频发；可用林业资源枯竭，无以为继；产业结构单一，传统产业为主；经济发展落后，人民生活困难；基础设施缺乏，生产生活不便；发展活力不足，缺少体制创新。要解决这些现实的困难，从经济转型到社会转型是一直被提及的方式，其中最重要的组成部分就是产业转型。林业资源型城市的转型关键，在于以森林资源为主导产业的转型孙雅静：《资源型城市转型与发展出路》，《中国经济出版社》， 2006年，第25页。，林业产业转型必将带动城市功能转型，林业产业和城市功能转型结合，经济、文化、社会结构调整，才能实现林业资源型城市地区的经济可持续发展。根据上述现实表现，进行产业转型约束条件的分析，是设计转型路径的必要步骤。

（一）森林资源

森林资源是林业资源型城市地区存在和发展的基础，随着林木的过度采伐和生态保护的目的，这一基础正在动摇。如黑龙江省的大兴安岭地区，可采成过熟林资源由最初的4.6亿m3下降到2008年的0.21亿m3；森林龄组结构失衡，黑龙江国有林区幼中龄林占85%，单位面积蓄积量下降50%以上。这种貌似资源丰裕的地区，反而面临资源匮乏的窘境。

（二）产业结构

产业结构单一、初级是林业资源型城市地区产业的重要特征。主导产业围绕森林资源建立，森工企业专业化的、资源消耗型为主的粗放型生产方式容易迅速拉动地区经济，林业企业在城市地区中占有垄断地位，特别容易形成一个完整的社会管理部门，在“政企合一”的背景下参与城市地区的管理。其他产业依附主导产业而发展，处于同一个产业链当中，规模小、速度慢，当主导产业发展无力的时候，难以形成新的增长点，拉动地区经济发展。

（三）体制机制

作为可以影响产业发展的当地林业局或森工企业，其对产业的产生、成长、演进的理解，对林业资源型产业的理解、规划林业产业发展的合理性，决定了产业发展的有效性。由于对资源型产业周期缺乏足够的认识，一味追求产值，使得资源型产业错失了转型与发展的最佳时期，等到了森林资源衰竭或开发被限制，产业已经缺乏转型的基础，转型成本大大提高，城市地区发展乏力，资源没有得到合理使用。此外，体制的刚性也是限制产业发展的重要原因，国有森工企业在参与社会管理的过程中职责不明确，既要追求利润又要承担社会责任，导致不能明确产业发展目标。

三、林业资源型城市（地区）转型的路径

结合林业资源型城市地区的经济社会发展需要及产业转型基本模式，应当选择可持续的产业转型路径，即首先要解决林业资源型城市地区由于资源枯竭导致的地区发展瓶颈，其经济转型的重点在于产业转型，由产业转型拉动地区经济转型和社会转型；其次是要发挥林业的生态功能，保障森林生态系统安全，减少温室气体排放，减缓全球变暖，实现林业经济与清洁可持续发展的同步化。

（一）构建政府支撑体系，支持产业发展

政府作为产业政策设定的主体，从税收、补贴、设定最低工资等手段参与产业管理。林业产业本身若要实现可持续经营，需要投入大量资源进行森林保育、产业升级等工作，可以从企业上缴的利润或税收中进行转移支付。但实际上，国家先将损耗资源产生的税收用于保护其他产业，等到资源成本上升之后，又要从其他地方补贴该产业的企业和工人。因此设定一个完整的富有周期性和前瞻性的产业政策，是政府需要做到的。

在资源型城市转型中政府的主导作用是十分必要的，政府应充分发挥其职能，通过立法、合理的财政预算等有效手段，以产业政策为导向，运用财政、信贷等手段构建良好的政府支撑平台，以促进林业资源型城市的可持续发展。第一，加强财政支撑力度，通过建立资源开发补偿、衰退产业援助、替代产业扶持等政策，实现平稳转型。第二，政府要加大金融支持，妥善解决资源型城市生态保护与环境治理的资金问题。

（二）调整林种结构，发展“公益林”

林业资源型城市面临的主要问题之一是森林资源枯竭，森林资源可持续供给是林业经济可持续发展的关键。大力发展“公益林”，发挥森林的生态功能，具体来说就是发展低碳型的森林培育业和采伐业，利用森林的自然发展规律和生态特性来培育、养护森林，使其持续发挥经济、社会、生态的多重效应。其中主要有两个关键点，一是调整林分构成，即科学育种、栽种，选择合适的木种，平衡速丰林、能源林等经济林木与防护林等生态公益林的比例，提高森林资源总量，增加碳汇储备水平；二是抚育间伐，包括透光抚育、生长抚育、综合抚育等方法陈昱杉、李顺龙：《基于低碳经济的森林抚育经营问题研究》，《中国林业经济》，2010年第6期。，由此实现森林资源的循环利用，此外，在培育、采伐过程中要应用科学方法，使用包括风能、太阳能在内的清洁能源，减少土壤、化肥及林木腐质的二氧化碳排放，对采伐过程中的剩余物循环合理利用，作为化石能源的替代，在各个环节上进行控制，实现森林培育与采伐的减排。

（三）产业链延伸与一体化

森工产业的生产方式本身具有粗放型的特征，资源型城市地区本身以林产品的获取、原材料的简单加工为主，其产业附加值较低。相对于矿业资源型城市地区而言，林业资源型城市地区的产业链可以选择程度更高，这与林产品的丰富程度相关。森林作为生态系统，其可以提供的经济产品不止于林木本身，这是横向的一体化思路，如绿色食品产业，提高林产品的加工深度，增加产品附加值，就可以纵向延伸产业链，从而提高整体利润水平，如家具产业。从表面上看，林业资源型城市地区有延伸产业链的天然优势，问题在于企业对加工技术的投入程度，以及政府对产业转型升级的迫切程度等。

积极发展商贸服务业，以中心城镇为节点，构建全方位、多层次的商贸物流网络体系，并在此基础上建立商品交易市场，提高集聚辐射能力。现代物流的发展方向就是集合运输、仓储、检验、包装等功能为一体的综合性物流体系。

（四）培育新兴替代产业

林业资源型城市地区，主导产业衰退的不可逆转性，以及新旧产业的续接程度决定了部分林业资源型城市地区的发展状况。但主导性的森工产业被新兴产业替代是漫长而富有挑战的，特别是大量沉没资产的存在，有限的要素投入，很难自发突破新兴产业的孵化期。引入生态农业、生态林业新技术，寻找新旧产业契合点，发挥要素优势，是解决上述问题的合理思路。

依附森林生态系统，形成旅游业，大力发展第三产业。森林资源受到保护以后，形成森林公园，进行旅游业的开发，提供休憩的场所，满足人们对于健康和自然的需求。在旅游产品开发的过程中，同样应当注意保护生态环境，按照节约能源、降低污染的要求。姜钰、姜崧：《黑龙江省国有林区低碳循环型产业体系构建研究》，《农机化研究》，2012年，第12期；陈红、高二波：《低碳林业产业链研究》，《中国林业经济》，2011年第3期。

林木具有碳中性的特征，在生长和使用的全生命过程中不排出二氧化碳。据统计，如果将我国每年木材采伐、加工、林木修剪，包括林木果实和天然树脂产生的生物质进行50%的能源开发，可以代替超过6500万t的石油能源。张秋根、曹建华、郭晓敏：《林业低碳经济探讨》，《林业经济》，2010年第3期。因此发展林木生物质能源具有广阔的空间，可以形成新兴低碳产业。

（五）发展循环经济，实现资源高效利用

“低能耗、低污染、低排放”和“高效能、高效率、高效益”是低碳循环经济的理念。林木产品加工业位于产业链中游，是提高产品附加值的重要环节，要纵向延伸产业链，就需要发展以高新技术为基础的林木产品的精深加工，同时限制高污染高排放的资源耗竭型的林产加工业，淘汰污染环境的落后工艺、技术、设备和产品。明确企业定位，运用科学管理，创新管理的手段，以市场为导向组织生产，提高林木产品技术含量和林木企业市场竞争力，将优势资源有效使用，循环利用。

四、研究结论

在决定转型路径和转型方略时，森林资源禀赋条件至关重要。森林资源与森林生态的相关性，特别是林业资源型城市地区经过几十年的开发利用，森林资源稀缺性决定了林业资源型城市转型是历史的必然选择。对于森林资源存量约束，则要及早制定绿色产业战略，在资源产业发展进入衰退期之前，就要通过森林资源合理开发和绿色产业链延伸，培育和扶持新兴产业的发展，实现林业资源型城市顺利转型和可持续发展。

[作者简介：王晓光，南京林业大学经济管理学院硕士研究生。]