流域管理中的公众参与研究

内容摘要：本文首先分析了在流域管理过程中“公众”和“参与”的内涵，然后提出了公众参与流域管理的三个具体阶段，最后总结了我国公众参与流域管理过程中存在的主要问题，并提出了相应的改进意见。

关键词：流域管理 公众参与 利益相关者

流域管理是指国家以流域为单元对水资源实行的统一和有效的管理，包括对流域内水资源的开发、利用、治理、配置、节约保护以及水土保持等活动的管理，从而使流域的环境及各种资源达到最合理的利用状态的过程，以实现环境和各种资源的永续利用和社会经济的可持续发展。现代的流域管理都是以促进经济、社会的可持续发展为目标的，而公众参与流域管理有利于可持续管理目标的实现，这已成为一个不争的事实（Liedberg，2004）。

在流域管理的过程中充分调动公众的积极性是一个发展趋势。世界各国都通过立法来保证公众的参与。《欧洲水框架指令》的“共同实施战略”中关于公众参与的文件指出了公众参与的优点，包括：提高公众知晓度；充分利用来自不同利益相关者的知识和经验；通过更加透明的决策程序增加公众的认可度；减少诉讼、耽搁和实施中的无效行为；有利于在公众、政府、专家间形成一个更加有效的学习过程（European Commission，2003）。

公众参与的内涵

（一）公众的内涵

总的来说，流域管理中的参与者基本可以分成两大类：普通公众和特定的利益群体即利益相关者（Stakeholders）。而各利益相关者有着不同的利益关系，根据各自利益诉求性质的不同，流域管理的利益相关者主要可分成四类，分别是污染者、污染承受者、专业人士、权力机关。污染者既包括水环境的污染点源也包括扩散源，诸如排放污水的工业企业、农业水源污染制造者、地方的污水处理厂、林业部门等。这里的污染者可能就是污染的受益者。污染承受者包括自来水厂经营者、农民、渔民及其他沿河居民等用水户。专业人士包括具有有关水资源相关专业知识的专家组，比如对流域水环境管理比较关注的国际组织、环境保护组织、大学和顾问机构。权力机关则包括来自地方从事管理和/或实施的官员以及审判机关的官员。比如地方政府及地方法院的领导者。而普通公众则是指其他水资源利用者，包括其他一切与水资源利用有关联的人群。

（二）参与的内涵及必要性

“参与”原本是一个社会学概念，它是随着参与式发展理念引入我国的。具体的有以下涵义：一是“参与”意味着发展对象在发展过程中的决策作用，他们不仅执行发展活动，同时也作为受益方参与监测和评价。这一思路最早是由美国康内尔大学的Norman Uphoff教授提出的。二是“参与”主要指的是在一定的社会状况下发展的受益群体对资源的控制及对制度的影响。三是“参与”是政治经济权利向有利于社会弱势群体进行调整的过程。四是“参与”意味着在社会中构建社会角色相互平等的伙伴关系（Partnership）。伙伴关系不仅意味着双方的磋商，而且意味着社会角色的基本愿望和知识系统都能得到充分的尊重和体现。20世纪90年代以后，“参与”的含义在实践领域发展为所谓的利益相关者（Stakeholders）共享资源、共享决策，这一概念是世界银行在1994年提出的。“参与”既是手段，又是目的，因为参与可以使发展实践更有效率，更富有效果，使弱势群体本身发展能力得到培育和强化，使弱势群体从根本上自立自强（李晓云，2001）。

对个体来说，参与可以通过个体的参与过程使思维方式和工作方法等得到锻炼，提高个体的能力。对组织来说，通过参与可以达成可持续的一致意见，增强组织成员的责任感，促进组织发展（Sam Kaner，2001）。公关政策的制定需要公众参与。任何一项政策的实际需求总是来自社会的需要，而且任何公共政策总是涉及广大公众的，公共政策应是以保护公众的基本利益为目的的。公众也是公共政策执行的主体，公共政策的执行常常需要政策制定者与执行者之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果将会大打折扣或使执行成本增加。公众参与公共政策的制定可以加深他们对政策意义的理解，增加他们配合政策执行的自觉性，提高政策执行的效率。由于寻租的可能，权力机关不可能自动代表公共利益。即使政府官员能完全代表公共利益，也可能由于其知识的不完备、获得信息的不充分，理解能力有限等，而导致其行为的结果与目标背道而驰，因此需要公众的参与，这对于提高公共政策的质量进而实现其良好的实行效果具有举足轻重的作用（荣尊堂，2006）。

正是基于以上的原因，在制定流域管理的相关政策过程中，也应该强调公众的参与。当然，这里的公众参与主要指的是利益相关者的参与，其目的是要协调各方利益，缓和不同利益主体的冲突和矛盾，最终实现流域内社会、经济和生态的和谐与可持续发展。

公众参与流域管理的内容

不同利益相关者在流域管理过程中有着不同的利益诉求，因此他们在流域管理过程中希望达到的目标和拟采用的具体流域管理方法也不同。所以，公众参与流域管理应该是贯穿在流域管理的全部过程，从确定流域管理问题，到制定流域管理计划再到实施流域管理计划。在流域管理的不同阶段，参与的具体形式也不相同。我们可以把流域管理的过程划分为三个阶段，而公众参与的过程应该是贯穿在这三个不同阶段的：

（一）第一阶段：确定流域管理问题

在确定流域管理问题阶段，应该广泛地开展参与计划。向公众和特定利益相关者发放大量关于主动参与的信息。告知公众和邀请公众参加这一过程的方法主要靠街道活动和媒体报道。我们发现，对同一现象采用不同方式提问，得到的回答却大相径庭，这说明问题的具体表现形式可以影响流域管理问题的确定。比如 “什么样的活动能从集体行动中受益？”，“附近村庄和农场的活动怎样影响你的生计？”，“是否存在自然资源管理冲突？”，“是否存在一些与公共财产管理相关的问题？”，因此，在参与过程的第一阶段，我们应该通过访谈的形式，包括结构式访谈和开放式访谈等形式，广泛听取各利益群体的意见。