服务社会经济发展 构建财政审计大格局

财政金融审计在审计工作中占有极其重要的地位，自审计机关成立以来，财政审计工作不断发展深化，从“上审下”到“同级审”与“上审下”相结合，从“查错纠弊”到以管理和效益审计为重点，再到“财政审计大格局”理念的提出，财政审计伴随着改革开放和经济社会的高速发展走过了三十年辉煌历程。

在即将迎来审计机关成立三十周年之际，记者走访了江西省审计厅财金审计处，就构建财政审计大格局、探索地税联网审计等问题与他们进行了探讨。

记 者：财政审计是国家审计的永恒主题，刘家义审计长提出构建财政审计大格局理念，从财金处直接从事省级预算执行和下级财政收支的审计工作看，你们认为应该如何理解和践行？

孟文军：这是一个大课题。先谈一点基本认识。

继国家审计发挥保障经济社会健康运行“免疫系统”功能的论断之后，刘家义审计长提出了构建财政审计大格局的理念。我认为，如果说“免疫系统”功能，阐明的是国家审计发挥什么样的作用，那么构建财政审计大格局，指明的是国家审计怎么样发挥作用。

审计机关的基本职责是对财政收支进行审计监督，每年受本级政府委托向本级人大常委会报告本级预算执行和其他财政收支的审计工作，财政审计成为国家审计的永恒主题，审计监督作为经济社会运行的“免疫系统”和民主法制建设的组成部分发挥重要作用。因此，构建基于有效实施财政收支审计监督的财政审计大格局，是国家审计充分发挥保障经济社会健康运行“免疫系统”功能的必然要求。

周国亮：构建财政审计大格局，应当把握法定范围和内容，这是基本前提。

关于财政收支审计，审计法的有关规定是：审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及其他财政收支情况，进行审计监督。

从审计主体看，对本级各部门预算执行情况的审计，由审计机关内设各专业审计机构实施；对下级政府预算执行情况的审计，实际由上下级审计机关分别采取“上审下”、“同级审”进行。审计主体应当是上下级审计机关、审计机关内设各专业审计机构。

从审计方式看，应当是“同级审”与“上审下”。

从审计客体看，本级各部门预算、下级政府预算都是纳入预算管理的收入和支出；其他财政收支，按照审计法实施条例的规定是指财政资金中未纳入预算管理的收入和支出。因此，审计客体应当是纳入和未纳入预算管理的收入和支出，即以国家（政府）为主体的资金活动。

由此，总体上说，构建财政审计大格局，就是构建一个国家审计机关对以国家（政府）为主体的资金活动实行有效审计监督的结构化体系。

孟文军：厅党组高度重视构建财政审计大格局。在王殿军厅长的大力推动下，厅专门设立综合处，具体负责年度审计项目计划管理、“两个报告”起草工作。一是以年度审计项目计划为统领，对厅各业务处、上下级审计机关的审计资源进行统一整合，实现财政审计“一盘棋”；二是以“两个报告”为载体，对财政审计信息进行统一归集和分析，提高财政审计的整体质量。这实际上是搭建了财政审计大格局的基本平台。

傅志辉：为了不断推进和完善财政审计大格局，王厅长提出了以财政资金为源头展开审计的思路，并由财金处组织实施了赣南等原中央苏区中央、省财政专项转移支付资金的审计，获得了有益的实践经验。在听取对省财政厅具体组织省级预算执行的审计情况汇报时，王厅长又提出对省财政厅具体组织省级预算执行的审计与对部门预算执行的审计相结合、财政收支审计与绩效审计相结合的思路，要求财金处进行探索。

孟文军：这进一步提出了适应财政资金运行的特点，是构建财政审计大格局的基本特征。

从省级财政资金运行而言，省财政厅具体组织省级预算执行是源头，横向涉及省级预算部门（上缴财政收入和接受财政拨款），纵向涉及下级政府（上缴省级财政收入和接受省级转移支付资金）。作为作用于财政收支的财政审计大格局，只有把审计省财政厅具体组织省级预算执行与审计省级预算部门结合起来、与审计下级政府结合起来，才能提高财政收支审计的整体效能。

周国亮：这种结合，可以实现审计内容的一体化，并且保持审计方式的多样化。如审计省级非税收入管理，从审计内容上，可以把审计省财政厅组织收入情况和审计省级预算部门、下级政府缴交情况结合起来；从审计方式上，在财金处审计省财政厅组织收入情况时，可以由财金处对重点省级预算部门、下级政府的缴交情况进行延伸审计或调查，也可以由各业务处在审计省级预算部门时对其缴交情况一并进行审计，或由财金处或其他业务处组织对下级政府的缴交情况进行专门审计。至于采用何种审计方式，可以通过审计项目计划和审计工作方案确定。

傅志辉：在这种结合下，还可以实现审计内容的横向成块、纵向成线。如对部门预算执行情况的审计，既构成整个本级预算执行情况审计的横向审计部分，又成为相对独立的审计单元。再如对某项本级专项转移支付资金的审计，既是本级预算资金向下级政府转移支付的纵向审计内容，又是一个相对独立的审计形态。

孟文军：如果说，把审计省财政厅具体组织省级预算执行与审计省级预算部门结合起来、与审计下级政府结合起来，是在审计对象和内容上就财政审计大格局的结构性安排，那么，财政收支审计与绩效审计相结合，涉及的则是在审计主体和方式上就财政审计大格局的制度性安排。这实际上要求构建财政审计大格局，必须建立协同各类审计的基本机制。

常迎迎：这种基本机制，我认为，应当包括审计类型之间在审计内容上的协同和审计项目在审计时间上的协同。

一是实行一个审计项目融合多个审计类型内容的制度。对财政收支审计采取“同级审”与“上审下”两种方式是法定的，部门预算执行审计、下级政府财政收支审计是两种基本审计形态。构建财政审计大格局，应当实行一个审计项目融合多个审计类型内容的制度，如把绩效审计内容融入财政收支审计项目，对财政收支审计项目中发现的每个问题分清领导责任，既形成绩效审计、经济责任审计在每个审计项目上的制度化，又为开展专门的绩效审计、经济责任审计保持在审计内容上的衔接。

二是实行年度审计项目为“两个报告”滚动服务的制度。审计机关每年受本级政府委托向本级人大常委会报告本级预算执行和其他财政收支的审计工作，是一项法定制度，一般在当年6月或6月以后进行。因此，构建财政审计大格局，年度审计项目的安排既要满足当年“两个报告”的需要，又要为次年“两个报告”打下基础。对每年6月以后的审计项目，我认为可以从两个方面考虑：一是安排财政收支“上审下”或其他财政性资金审计项目，在审计内容上与次年上半年的财政收支审计项目形成互补；二是在审计项目实施中，对审计发现的问题延伸至当年6月底或审计日的上月底，在审计年度上与次年上半年审计项目的审计年度保持衔接。

孟文军：上面，就构建财政审计大格局，谈及了基本认识、基本前提、基本平台、基本特征、基本机制，之所以说基本，是因为显得粗浅，也不一定正确，还请批评指正。

记 者：今年是我国审计机关成立三十周年，财政审计见证和体现了国家审计的整个发展过程，对此有何感想？

孟文军：感想最深的有两点。

一是财政审计是一个认识和实践不断深化的过程。如财政审计的功能定位，在审计机关成立初期集中体现在查错纠弊，后来总结为财政审计是国家审计的永恒主题，现在概括为国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。再如财政审计方式，在经历了单一“上审下”后，实行“同级审”与“上审下”结合，再发展到构建财政审计大格局。认识和实践的不断深化，推动了财政审计事业的全面发展，财政审计在促进经济社会发展和推进民主法制建设中发挥重要作用。

二是我省的财政审计在继往开来中呈现崭新局面。由1985年第一次由省政府批转46个财政赤字县（市）的审计报告、1990年第一次在《中国审计》介绍江西省财政审计的基本做法、1998年第一次以省政府令出台《江西省地方本级预算执行情况审计监督实施办法》，经十年来的开拓创新，到近些年财政审计为领导决策服务作用的充分发挥、江西省财政审计路子的鲜明特色、《江西省审计条例》的实施，特别是在2011年全国地方政府性债务审计中，江西审计经验在全国审计机关推广、审计项目获审计署优秀审计项目、省债审办和财金处均获全国地方政府性债务审计先进集体三等功，标志着我省的财政审计获得突破性进展，取得历史性成就，呈现崭新局面。

记 者：税收是公共财政收入的主要来源，是财政审计的重要组成部分，财金处从去年开始探索地税联网审计，目前进展情况如何？

孟文军：地税联网审计是王殿军厅长亲自推动的我省审计机关第一个联网审计项目。在何干成副厅长、胡志勇总审计师的高度重视下，经财金处与信息中心共同努力，地税联网审计正在有序推进。

杨 桦：目前，已实现联网方式的数据获取、转换和分析。

——完成联网工作。于今年5月，在省地税局机房安放前置服务器，通过党政内网（网），连接厅机房专用服务器，建立封闭式的联网链路。

——获取征管数据。通过网络传输，获取了多年来全省地税征管信息系统的数据库数据，建立审计数据库。

——进行数据验证。对获取的数据库数据，按一定的方法，与全省地税征管信息系统的前台数据进行核对，验证数据的一致性。

——修正有关模型。在去年试用的基础上，对一些数据分析模型的取值范围或因素设定，进行调整或修正，以适应本地化的运用。

——开展数据分析。对数据分析模型生成的疑点，从逻辑性、合理性、重要性上进行再分析，形成重点疑点，组织重点核查。

孟文军：对联网审计，我认为，不能仅把它看成是审计机关对现代信息技术的运用，仅限于上下级审计机关联动，还应该把它看成是审计机关与对方建立的一定程度上的工作机制，也需要彼此互动。因为对方大都是主管部门，其关注的一些事项，往往也是审计需要关注的，完全可以结合起来一并完成；而审计关注的但对方受条件所限无法或尚未关注的事项，也可以结合起来共同完成。只有形成联网审计的内外工作机制，联网审计才能更具生命力。

杨 桦：对疑点组织核查，是联网审计的重要环节。为了把握重点、提高效率，财金处将疑点分为三块：一块由财金处直接进行核查；一块由省地税局协助查验，即对省地税局下发疑点，由其组织对疑点进行查验，并向财金处提供附有原始凭证和资料等证明材料的查验结果；一块由财金处组织设区市审计局进行核查，按要求向财金处提交核查结果。这种三方核查方式，各方发挥所长、共同分析、相互印证，保证核查质量。