如何评估媒体规制的构建效果(上)

长期以来，在美国，商业性为主的广播电视体制中，人们习惯于考量其作为一个产业在经济目标方面的实现和增长。那么，在一个传媒的市场功能日益凸显，公共领域的意义在某种程度上被遮蔽的西方世界，用同一的方法和模型来评估不同国家电子传媒的规制效果可行吗？

在政府规制的制定和评估过程中，常常会遇到政策目标多元的情况，在此情况下，通常的做法是对不同的目标赋予不同的权重和优先顺序。这一点在理论上是可行的，然而，具体到实际的政策评估过程中，我们遇到的有时不是谁优先的问题，而是有些指标在一个政策目标看来是好的，而在另一个政策目标看来是不好的，这个时候政策制定者

应该做怎样的选择？

对于数字媒体内容监管体系的效果评估就遇到了这样的困境：有些时候，某一规制的结果，比如放松媒介所有权的规制导致传媒企业的不断集中，同时也引起人们担忧的意见多样化减少的后果。这样的规制如果从经济效果来看，由于提高了媒介企业的生产效率，增加了传媒产业的投资额度，效果当然是良好的；可是从民主政治和意见多样化的角度看却是糟糕的。这样的问题，在美英两国传统电子传媒的规制变迁过程中同样遇到了。

长期以来，在美国，商业性为主的广播电视体制中，人们习惯于考量其作为一个产业在经济目标方面的实现和增长；而在英国，以BBC为主的公营广播电视系统中，人们关注的更多的是其社会功能和节目品质。那么，在一个传媒的市场功能日益凸显，公共领域的意义在某种程度上被遮蔽的西方世界，用同一的方法和模型来评估不同国家电

子传媒的规制效果可行吗？

美国：经济系统中的传媒绩效评估

作为一个产业，对于传媒的规制主要是针对垄断、不公平竞争等方面进行限制和约束；对于公共产品性质的产业，则要对其价格、进入机制、产品质量、普遍服务等方面进行规约。在美国，对于广播电视进行规制基础是通常所说的作为公共资源的频谱的稀缺性，以及因此而产生的相关公共利益。所以，从1927年的无线电法到1934年的通讯法以及1996年的电信法，其根本的立法原则在于公共利益、便利和必需。细分之后，则包括多样性原则、竞争原则、地方化原则和普遍服务原则，其中的核心是竞争原则。因为，在多数美国人看来，竞争性原则是观点的自由市场原则、地方化原则和普遍服务原则得以实现的基础。

事实上，在美国，无论是对1996年电信法以来的规制系统持批评还是赞同的态度，其意见基础似乎都集中在这一点上。支持者认为新的规制系统促进了竞争，有利于产业发展和技术创新；批评者认为，恰恰相反，新的规制系统促进了产业的急剧集中，大公司的市场势力已经超出了正常竞争的范围，严重影响了意见多元化、地方化原则，不利于民主社会的健康发展。

那么，有没有一种方法对这两种观点进行有效的测量呢？作为市场经济较为成熟、现代经济学发展处于世界领先地位的美国，对市场的集中度有非常成熟的理论和经验基础。现在通常使用的测量方法基本有三种：

1．简单的集中率(concentration ratio，简称CR、CR4或CR8)测量。这种方法既可以用来测量行业内集中，又可以测量跨行业集中。由于其对于数据获得的要求不是很高，它通常被欧美国家的传媒研究者来使用。其计算方法是：根据企业总收益或市场占有率(如发行量或者收听收视率)，计算某行业排名前四位或者前八位的厂商的总收益(或市场占有率)占整个行业总收益(或市场占有率)的比率。如果CR4≥50%，或者，CR8≥75%，那么，这个市场就被认为是高度集中的。欧洲各国的研究者通常根据CR3来判断传媒集中程度：若0

2．赫芬达尔―赫尔希曼指数(Herfindahl-HirschmanIndex,缩写为HHI)，这是一个经济学界和政府管制部门使用较多的指标，该指数是一种测量产业集中度的综合指数，指行业中所有企业市场份额百分比的平方和。当HHI1000时，适度集中市场；HHI>1800时，高度集中市场。自1982年以来，美国司法部和联邦通讯委员会采用此指标作为反托拉斯的依据，即美国政府反垄断管制指导线就是根据HHI指数的大小来划分市场集中度的：HHI=0为完全竞争状态；HHI1800，即为高度集中市场；HHI=10000，说明一家企业完全垄断了市场，拥有了100%的市场份额。

3．洛伦茨曲线(Lorenz Curve)。该指标是反映产业内全部企业规模分布状况的市场集中度指标。具体测量方法为，以企业数目百分比为横轴，从最小企业开始到最大企业，以某一企业所占市场份额为纵轴，将其交点联系起来，45度线下的就是洛伦茨曲线。当两者重合时，是一个均匀分布的结构。基尼系数即洛伦茨曲线所反映出来的特定市场中的企业规模的差异值，等于阴影部分除以包括随阴影部分在内的45度线下的总面积。

从保护竞争和公众利益的角度出发，对于集中的限制、对于意见多样性的保护是否成功成为衡量1996年电信法是否达到立法意旨的主要依据。

美国哥伦比亚电信―信息研究所诺姆教授的实证研究表明，被管制的电信产业各部门(包括电信、传媒、互联网、有线电视等)的市场集中度从20世纪80年代早期的高度集中(HHI>3500)到1983-1984年AT&T分拆之后的总体集中度逐步下降，1996年被管制的电信产业的HHI处于历史最低点，一度低于1800，属于适度集中市场。而在1996年放松规制的《电信法》颁布之后的再度升高(HHI>2000)，显示出《电信法》对市场集中度的高度影响。大众传媒的集中度也以1996年电信法的颁布为分水岭，集中度迅速提升，HHI不断接近1800这一高度集中市场的临界值。诺姆教授提供的两种解释是，(一)1996年电信法因为放松所有权限制而提高了集中度；(二)1996年电信法以及联邦电信委员会的实施，因为鼓励竞争而产生对公司通过兼并重新获得市场控制权的激励。其实，诺姆教授所分析的两点，根源还是电信企业对规模经济和范围经济无止境的追求。以前因为所有权和观众规模等的限制，这种冲动被遏制了，现在，从法律上放松甚至取消了这些限制，这种资本追求利益最大化的原始冲动自然以令人惊诧的速度爆发出来。

探讨观点多样性测量的可能性

在保护观点的多样性方面，美国联邦通讯委员会FCC曾经针对1996年电信法的一些缺陷，根据前文提到的赫芬达尔―赫尔希曼指数(HHI)设计出一套多样性指数(Diversity Index，简称DI),并以此来评价媒体所有权结构与定义广泛的“多样性市场”之间的联系。然而，通过经济学家大量的实证工作，坚实的理论基础可以表明，HHI很好地显示出当所有权集中到某一点时，市场绩效将会受到伤害；而由于多样性本身还是一个定义模糊的概念，DI因此无法作为一个有效的工具来评判“多样性市场”的合理性，最终不了了之。

但是，相关的研究学术界仍在进行，美国学者Mara Einstein对此作了较为精细的尝试，他将广播电视对于广告的追求与内容多样性的减少之间的相关度作了定量分析。根据他的研究，在20世纪50年代中期，由于新媒体形态的出现，使得传媒内容多样性指数大幅降低，表明人们接触到的内容形式很丰富；而到了20世纪60年代，由于对广告和广告赞助商的高度依赖，节目内容的丰富程度大幅度下降，以至于内容多样性指数一度超过1800点，达到高度集中状态；而在1973年前后，因为对暴力犯罪类节目的监管，节目内容的多样性指数有所下降，1996年因为新电信法的颁布，放松了对传媒所有权和内容(如平衡信条的废除)的监管，内容的集中度大大提高，丰富度自然降低了。

这项研究的启发意义不仅在于其对美国电视网近50年内容多样性的描述，更重要的是其对传媒内容多样性测量方法的探讨。进一步的研究表明，节目内容多样化程度的降低有时并不与所有权集中程度相一致，过度的受众市场竞争也会导致内容趋同，从而降低内容多样化程度。以2003年夏季美国电视市场的情况为例，为了争夺同质受众(年龄在20至50岁具有消费能力的受众)，各大电视网都集中播放类型一致的节目，于是就出现了高度集中的赫芬达尔指数。

综合上述因素可以看出，保证市场的充分竞争固然可以保护受众作为消费者的利益，但是却不能保证受众作为公民对于信息和意见多元化的需求。一旦市场集中度进一步提升，内容生产者的减少和竞争激烈程度加剧的效果叠加，必将造成传媒内容多样化的极大损害。

当然，现在的数据还不足以给这样的推论以足够完满的实证支持，这也正是FCC试图推行意见多样化指数（DI）受挫的根本原因。

（喻国明：中国人民大学新闻学院教授、中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员；戴元初：中国人民大学新闻学院博士）