试论如何做好立案监督工作

摘要：针对开展刑事立案监督工作中存在的规定不够明确，以及没有与其配套的行之有效的操作规程，使之在实际工作中存在难度的问题，要做到克服立案监督案件来源、范围、执行中的局限，扩大立案监督案件线索，正确把握立案监督案件的范围，加大立案监督的实际效果。

关键词：刑事立案；监督；工作

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）07-0252-02

立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督。它是刑事诉讼法律监督的重要内容之一，是刑事诉讼法修改后国家赋予检察机关的一项新的法律监督职能。加强和完善刑事立案监督，是促进严格执法、维护司法公正的需要，更是实行依法治国方略的内在要求。但是在立案监督的具体实践中，由于有关刑事立案监督的规定不够明确，且没有与其配套的行之有效的操作规则，以致立案监督工作在实际运作中存在一定难度，制约了立案监督工作的开展。如何克服立案监督中遇到的问题，进一步做好这项工作，笔者从以下几个方面谈一下自己的看法。

一、克服立案监督案件来源的局限，扩大立案监督案件线索

人民检察院开展立案监督工作源于《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”。从此条规定可以看出，人民检察院有权对公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的依法实施监督。那么通过何种渠道实施监督呢？目前办案实践中立案监督案件的线索来源有两个渠道：一是检察院在审查案件中发现有案不立的问题；二是群众（或被害人）的控告和申诉。但是这两个案件来源明显过窄，许多群众不知晓检察机关有立案监督权，以群众的举报、控告成案的较少。

在办案实践中为了扩大案源，检察机关必须克服立案监督案件来源的局限，扩大立案监督案件线索。例如深入公安机关，及时了解公安机关对立案材料的受理、审查和调查情况，并定期向检察机关通报受案、立案和破案情况，检察机关据此审查公安机关所做的立案和不立案的决定是否正确，进行立案监督。但刑诉法对这些监督方法并未从立法上予以确认，上述监督方式法无明文规定，以致公安机关在配合上有很大的随意性，导致立案监督工作的被动。

要改变检察机关立案监督线索来源不畅的被动状况，笔者认为，首先，应当通过立法规定人民检察院行使立案监督职权具体操作方法。即检察机关除了对刑事案件有审查逮捕权外，还应对公安机关治安处罚、劳动教养等情况有知晓权，检察机关应当与公安机关建立立案情况的报备案制度，规定公安机关对立案或不立案情况建立档案，在规定的时间内报备检察机关。这样一方面可以限制公安机关应当立案而不立案或违法乱立案的现象出现，另一方面可以使检察机关及时了解掌握公安机关的发案、立案、结案、撤案的情况，其次，加强对立案监督的宣传力度，使人民群众了解检察机关的立案监督职能。立案监督作为刑事诉讼的一部分，还可以通过立案监督宣传周、检务公开等宣传形式，大张旗鼓地宣传检察机关的监督职能，逐步使这项工作深入人心，以便从广大群众和被害人中获取更多的案件线索。另外，要加强检察机关内部的工作联系。在检察机关内部建立以批捕、控申为主，法纪、监所、、反贪等部门积极配合的信息网络，把立案监督工作寓于各部门的业务中，发现线索及时移送，这也是开辟案源的一个很好的渠道。

二、克服立案监督案件范围的局限，正确把握立案监督案件的范围

在司法实践中，如何把握立案监督案件的范围存在疑问。一是按照刑诉法第87条的规定，检察院立案监督工作是否仅限于有侦查权的公安机关的立案侦查活动，而对其他同样具有立案侦查职能的机关的立案活动是否也在检察院立案监督的范围之内。如检察院的自侦案件、人民法院的自诉案件、海关查办的走私案件等。二是按照刑诉法第87条的规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。那么公安机关不该立案而立案的案件是否属于立案监督的范围？在实践中，有的办案人认为立案监督应当包括立案侦查而不立案的和不应当立案侦查而立案的两个方面，也有的认为不应当立案而立案的案件属于纠正违法或刑事赔偿的问题，不在立案监督之列。再者“应当立案侦查的案件”是否应当包括公安机关以罚代刑、以劳代刑以及共同犯罪中未处理的部分嫌疑人等等。

针对这些疑问，通过司法实践笔者认为，第一，法律规定人民检察院是国家的法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督。因此人民检察院有权对全部刑事诉讼活动实施法律监督，这样才能真正体现立案监督职能，以达到立法的目的。对自诉案件的立案监督应当借鉴对公安机关的立案监督。人民检察院在对公安机关进行立案监督的同时，还应加强对检察院自侦部门的立案监督，以体现检察院是国家的法律监督机关，防止监督权出现漏洞。第二，立案监督既包括应当立案而不立案，也包括不应当立案而立案的案件。因为不应当立案而立案的是对不符合法定条件的或不属于自己管辖的案件而予以立案，同样是不严格执法的表现，它不仅混淆了罪与非罪的界限，而且导致罪及无辜和执法上的混乱。第三，“应当立案侦查的案件”，应当包括有案不立、以罚代刑、以劳代刑等情况。这种案件所具备的条件，一是公安机关已经发现或者已经接到报案、控告、举报和自首并应由当地的公安机关立案侦查的，二是有证据能够证明存在危害社会的犯罪事实，经查确有犯罪事实发生的，三是依照刑法对实施犯罪行为的嫌疑人应当追究刑事责任的；四是此类案件是检察机关的立案监督重点案件，即案情重大的恶性案件、群众关注的有较大影响的案件、公安干警涉嫌而不立案侦查的案件，检察机关要加大监督力度。

三、克服立案监督执行中的局限，加大立案监督的实际效果

刑诉法第87条规定了人民检察院对立案监督的案件有要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机关应当说明不立案理由和执行人民检察院立案的通知。但是由于刑诉法没有规定立案监督执行中的措施和手段，对司法实践中出现公安机关拒不说明不立案理由、不执行人民检察院立案通知或者立案后不侦查以及立案后又撤案等情况，检察机关找不到明确的法律依据，仅凭跟踪监督，向公安机关发纠正违法通知书或由上级检察院协调等方法，都起不到立案监督效果。

立案监督的真正目的是保证所有应当公诉的刑事案件都能经过法定的程序。为了使立案监督工作达到应有的效果，法律应当细化人民检察院立案监督规定，使其具有权威性、可操作性。具体应当以下几项内容：一是审查权。人民检察院受理立案监督线索后，公安机关应当提供相关材料，即刑事案件受理案件、立案、破案、处理结果、治安处罚、劳动教养等案卷材料，检察院依法对上述材料进行审查后，提出监督意见。二是处分权。公安机关应当执行人民检察院的立案通知书，不执行检察机关立案通知书的，检察机关有对不执行原因进行调查、提出纠正违法、检察建议、告诫、追究有关人员的责任等权力。三是侦查权。在公安机关对检察机关通知立案的案件不予侦查的情况下，给予检察机关自行侦查的权力。

四、克服对立案监督的模糊认识，提高立案监督工作的水平

立案监督工作是一项新的检察业务，检察机关在履行监督职能中也存在认识上的误区，从而导致监督不力。在司法实践中，部分检察干警在立案监督上存在“畏难”情绪，认为刑事立案是公安机关的事，立不立案由公安机关决定，如果检察机关去监督公安机关的立案情况，一是怕影响公安机关和检察机关的关系，给今后的工作带来麻烦；二是怕公安机关不配合，公安机关中一些干警对立案监督工作认识不足，认为是检察机关在找茬，专挑公安机关的毛病，存在抵触情绪；三是怕监督错了丢“面子”，影响检察机关的声誉。因此在实际工作中不愿监督或不敢监督，在一定程度上削弱了立案监督的力度。

针对上述问题，笔者认为，健全检察机关立案监督的措施十分必要。立案监督是法律赋予检察机关的神圣职责，开展好立案监督工作是检察业务的要求。作为检察机关应当消除上述模糊认识，要树立正确的执法观念，理直气壮地履行法律监督职责。在敢于监督的同时，还要善于监督，不仅要使立案监督工作务必搞准，而且要使公安机关不能存在抵触情绪。必须理解和把握好监督与配合的关系，只有理顺了关系才能使立案监督工作顺利进行。要做到主动与公安机关取得联系，相互沟通，共同制定有关立案监督工作的规范性文件，在确保法律的统一正确实施与严格执法上达成共识；通过联系会、案情分析会、协调会等形式，建立完善联系制度；检察干警在办理立案监督案件中，正确处理监督与被监督的关系，讲求工作方法，从打击刑事犯罪的共同责任出发，不断求得执法共识。