浅议加强人大国有资产监督职能

摘 要：我国当前的国有资产管理体制是以政府为主导的，这种制度设计从法理上看是存在缺陷的。事实上，人民才是国有资产的最终所有者，代表人民的各级人民代表大会是国有资产的真正出资人代表。但是，由于长期以来人大监督国有资产职能的缺位，给当前人大国有资产监督职能的实现带来许多困难。为解决这些困难，需要从健全国有资产管理体制、增强国有资产的公开透明程度、完善国有资本经营预算制度、推进有关法律的修改等多方面推进改革，以实现人大对国有资产的监督职能。

关键词：国有资产；人大监督；国有资本经营预算

中图分类号：F231.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0219-02

国有资产是我国公有制经济的基础，对于我国社会主义市场经济的发展和中国模式的成功实现有着极为关键的意义。党的十八届三中全会在提出积极发展混合所有制经济、实施国有企业发类管理、完善国有资本经营预算制度等国有资管理改革思路的同时，也适时提出要加强人大国有资产监督职能的改革方向。随着改革进入深水区，加强和改善人大国有资产监督职能已成为国有资产管理改革的重点。

一、人大监督国有资产的法理依据

国有资产是指法律上确定为国家所有，并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。中华人民共和国宪法对国家所有的资产范围作出了原则规定。①实践中，我国的国有资产一般划分为由国家对企业的出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。

宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会通过立法，授权国务院代表国家行使国有资产所有权，对国务院受托管理国有资产的情况进行监督，以确保宪法和法律的实施。因此，真正的国有资产出资人代表是全国人民代表大会，全国人民代表大会代表全国人民将国有资产所有权委托国务院管理，人大有权力和义务对国有资产管理机构的行为监督，对国有资产管理活动进行独立公正的监督和评判。

二、目前人大监督国有资产存在的问题和难点

目前，包括全国人大在内的全国多数地方人大，对国有资产的监督严重缺位。各级政府也很少向人大专门报告国有资产管理情况，国有资产管理的公开透明程度远远不够，人民大众及其代表作为国有资产的真正所有者，并没有有效的渠道知晓我国规模巨大的国有资产的结构、规模、投向、运营绩效等情况。

（一）目前人大行使国有资产监督职能中存在的问题

目前，人大监督国有资产过程中存在许多突出问题，使得监督职能发挥受限，监督能力亟待加强。

一是相关立法相对滞后，覆盖范围有限。目前有关国有资产的各项法律（如全民所有制工业企业法、中国人民银行法、土地管理法、城市房地产管理法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、文物保护法等。）中，仅有《企业国有资产法》规定了人大对国有资产开展监督的内容，全国人大监督的范围也主要针对企业国有资产。而国有自然资源类、金融类和非经营性国有资产的人大监督相关法律规范还有待健全完善。

二是人大的监督职责有待厘清。按照现行法律，国务院代表国家履行出资人职责，建立并授权国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，并负责监管国有企业的活动。与国资委同时履行出资人和监管者的职责相比，人大国有资产监督的对象和职责是什么，与国资委的监管之间是什么关系，还有待进一步研究厘清。

三是人大监督的体制机制还不健全。目前有关人大国有资产监督的规定，散见于监督法、企业国有资产法、全国人大常委会加强经济和预算监督的决定等法律文件中，如何具体操作、相互如何衔接尚不清晰。特别是如何有效发挥人大常委会、专门委员会、常委会工作机构的作用，如何分工协作，形成监督合力，缺乏明确、可操作的规定，难以实现有效监督。

四是经常性监督手段有限，实效性不高。自九届全国人大以来，尚未开展过对国有资产管理的执法检查和专项问题调查，审批年度国民经济和社会发展计划，也难以涉及具体的国有资产管理。目前，国有资本经营预算制度还有待健全，人大对国有资本经营预算开展审查和监督也在探索过程中，监督的广度、深度及其实效性还很不够。

（二）加强人大国有资产监督职能的难点

由于长期以来人大职能作用发挥受限，导致在认识上、体制机制上、实践经验上对当前加强人大国有资产监督职能形成制约，具体存在以下难点：

一是相关理论研究不足。目前对国有企业改革和国有资产管理的研究，绝大部分是从政府的角度出发，而从人大立法和监督的角度研究的极少。人大和政府在国有资产管理和监督中应当分别发挥什么作用，人大国有资产监督的内涵和范围如何界定等等问题，都缺乏系统研究和深入探讨。

二是国资监管体制尚未理顺。目前中央国有资产监管体制仍然比较分散。企业国有资产、金融国有资产、行政事业国有资产、自然资源国有资产分别由不同部门监管，甚至同类资产内部还分别由不同部门监管。如，企业国有资产分别由国资委监管和由所隶属的中央部门单位管理；行政事业国有资产分别由财政部和国管局监管；自然资源国有资产分别由国土、水利、农业、林业等多个部门管理。不同监管部门的管理标准和水平相差较大，又牵扯到部门利益之争，相互扯皮、打架的现象非常普遍。在国资监管体制尚未整合、理顺的情况下，人大国有资产监督职能的行使势必受到很大制约。

三是实践探索不够，经验不足。目前全国人大对企业国有资产开展专项监督，仅有两次听取国务院专项工作报告，对金融国有资产、行政事业国有资产、自然资源国有资产的监督仍然是空白。地方人大对国有资产监督的探索和实践也不多，缺少可资借鉴的经验。

三、国际比较

从世界范围各国管理国有资产的经验看，立法机构都积极参与国有资产的监管活动。

美国国会对国有资产的监督和管理起着十分重要的作用。国有企业的建立、合并、撤销或内部机构变革都必须通过国会立法才能够进行，国会同时也通过掌握财权控制联邦预算间接制约政府对国有企业的管理活动。对于国有企业经营状况，美国国会还通过常设委员会或者临时特别委员会进行调查，审议国有企业管理的各种议案。

英国议会是最高的国有资产管理机构，议会通过立法来管理和控制国有企业，国有企业资产的管理和处置的基本原则都由议会立法决定。同时，很多国有企业活动都需要议会的立法活动进行支持（一是涉及到授权问题；二是涉及到企业财务问题，如免税、补贴等）。在有关财政拨款的问题上，国有企业更为直接地对议会负责，大部分国有企业都要向议会提交年度报告和账目。审计总监负责审计国有企业的账目，向下院公共账目委员会汇报，同时拥有检查国有企业国家拨款的使用情况的权力。

在意大利，议会通过对国家控股公司的管理实现对国有资产的管理。议会授权建立国家参与部，上下两院建立常设委员会。国家参与部每年必须将国家控股公司的经营状况以报告的形式提交议会，两院常设委员会负责审查工业重组和恢复基金的使用计划和国家控股公司的干预计划。国家参与部有关负责人员必须向议会常设委员会报告其在指导国有控股公司进入新产业领域、购买和出售国有企业股票方面所作的决策，提供控股公司和子公司经营状况发展的各种信息资料。两院常设委员会可以与政府协商任命控股公司高管来影响国家参与部的管理活动。

四、加强人大国有资产监督职能的改革方向

当前应当以健全完善国有资本经营预算制度、健全完善全国人大国有资产监督机制为重点，积极探索加强人大国有资产监督工作。主要考虑：从各国经验看，议会审批预算是制约、监督政府对国有企业的管理活动最重要、最有效的手段；从现实基础看，我国已经建立了国有资本经营预算制度，以此为切入点比较有操作性；从主要问题看，目前突出的矛盾是人大国有资产监督程序和机制比较缺乏。具体建议如下。

（一）增强国有资产管理和国有资本经营预算的透明度

国务院及有关部门应健全完善国有资本经营预算的编报，每年提交全国人大的国有资本经营预算应当增加国有企业资产的总额、分布、收益及主要财务指标等信息。中央管理的国有企业资产规模、结构、收益及主要财务指标应当定期向社会公布，接受人民群众监督。

（二）建立覆盖全面、管理规范的国有资本经营预算制度

（1）认真清理整合政府部门和单位所属企业，实现中央部门与企业脱钩，将部门所属企业逐步分类纳入国有资本经营预算管理。（2）力争在3―5年内将金融国有资产纳入国有资产经营预算编报范围，规范金融国有资产收益管理。金融国有资产收益分配应当在预算中明确列示，做到公开透明。（3）改革完善行政事业性国有资产管理制度，研究建立行政事业性国有资产运营公司，逐步纳入国有资本经营预算范围。（4）加强国有资本经营预算与公共财政预算之间的协调，规范政府与国有企业之间的财政资金往来，做到从国有资本经营预算一个口子进出、在一个盘子中反映。争取到2020年，使国有资本经营预算覆盖除自然资源国有资产以外的大部分国有资产。

（三）健全完善全民合理共享国有资本收益的体制、机制

按照“十二五”规划和十八届三中全会决定要求，逐步提高国有资本收益收取比例，扩大国有资本经营预算的规模，提高上缴公共财政比例，发挥好国有资本经营预算在国有资产改革中的作用。联合国务院有关部门，开展对土地、矿产等国有公共资源管理和收益情况的调研，提出加强国有公共资源收益管理，健全国有公共资源收益管理机制的建议。

（四）健全完善全国人大国有资产监督机制

建议在前期摸底调研的基础上，根据需要，开展“建立健全人大国有资产监督机制”的专题调研。国务院应每年向全国人大常委会专项报告国有资产运行和监管情况，完善程序，形成制度。建立国务院有关部门定期向全国人大财经委、常委会预算工委报告国有资产管理、收益和变动等重要情况的机制。结合审计整改，探索开展对审计查出国有企业经营和国有资产管理中存在具体问题的特定问题调查。研究在全国人大建立国有资产监督委员会等专业机构，专门从事国有资产立法和监督的日常具体工作。鼓励地方人大探索开展国有资产监督工作，先行先试。

（五）积极推进相关领域立法

首先，要修改宪法，要在宪法中明确规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有监督国有资产的权力，赋予人大及其常委会最高监督权。其次，要修改人大组织法、监督法、企业国有资产法，将各级人大监督国有资产的职权列入这些法律中。