对道县农地流转问题的思考

摘要:搞活农村土地承包经营权流转,是创新农村土地管理制度的重要内容。通过对道县清塘、祥霖铺等3个乡镇6个村的农地流转情况的调研,主要分析了当前农村土地流转的主要形式、主要特点和主要问题,对土地流转中农民意识、农业生产、监管机制等方面问题进行了解剖,提出了建立劳动力转移长效机制、土地流转宏观调控机制等五种机制的观点。

关键词:农地流转;田地;农村;农业;农民

中图分类号:F320.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0050-02

为探索农地流转的有效形式和途径,加强农地流转管理与服务,笔者对湖南省永州市道县清塘、祥霖铺、柑子园3个乡镇6个村的农地流转情况进行了实地走访与问卷调查,并就如何有效推动农地流转进行了一些思考。

一、主要形式

调查发现,湖南省道县农村土地流转主要有转包、出租、互换、转让、股份制等八种形式。在调查的6个村中,2009年以来流转土地面积2 657.6亩,占6个村耕地总面积的32.4%;流转土地户数1 456户,占总户数的59.8%。

1.转包。6个村中,转包面积1 341亩,占流转面积的50.5%;涉及农户1 054户,占流转户数的72.4%。这是目前道县最为普遍、流转面积最大的农村土地流转形式,但由于流转多采取自愿协商或口头协议的方式,未在县镇村办理相关手续,所以不具备法律效力,不受法律保护。

2.出租。6个村中,出租面积213.3亩,占流转面积的8.0%;涉及农户96户,占流转户数的6.6%。

3.互换。一是农民在集镇或是人口密集区域用责任田换田建房。6个村中,换田建房13户,互换面积24亩;二是为方便生产与管理,协商调田。6个村中,互换面积120亩,占流转面积的4.5%;涉及农户46户,占流转户数的3.2%。

4.转让。6个村中,转让面积75.3亩,占流转面积的2.8%;涉及农户31户,占流转户数的2.1%。转让后原土地承包关系自行终止,承包期内原承包户的土地承包权和经营权部分或全部失去。如果承包户转让后没有农业收入以外的稳定的经济来源,可能导致承包户失去生活来源。若这种情况大量发生,则将形成数量巨大的无业游民,危及社会稳定。

5.代种。6个村中,代种面积168亩,占流转面积的6.3%;涉及农户123户,占流转户数的8.4%。代种除了农户个人行为外,也有部分村委会为避免田地抛荒,对承包户不愿耕种的田地请人代耕代种。

6.土地股份合作制。道县的土地股份制没有按照严格的股份制度来运行,但已初具模型。清塘镇小坪村500亩牛场就是采用土地股份制形式进行重组流转的。6个村中,合作制面积500亩,占流转面积的18.8%;涉及农户32户,占流转户数的2.2%。

7.反租倒包。这种形式对促进土地经营权的适当集中,发展规模经营有好处,但具有比较强的行政色彩。6个村中,反租倒包面积180亩,占流转面积的6.8%;涉及农户62户,占流转户数的4.3%。柑子园乡五福村成片种植烤烟主要采取了这种方式,租金每年每亩80元,道县白马渡库区、上关万亩脐橙基地100%的土地采用反租倒包方式进行土地流转,祥霖铺万亩脐橙基地95%的土地采用反租倒包方式进行土地流转。

8.抵押。新出台的《承包法》实际上已经将农村土地经营权物权化了,土地可以进行抵押担保。调查的6个村中,抵押面积60亩,占流转面积的2.3%;涉及农户12户,占流转户数的0.8%。

二、问题分析

(一)流转规模不大,地区分布不平衡

虽然农地流转在中国农村较为普遍,大部分地区均存在一种或多种形式的农地流转,但从流转规模上看,无论是各种形式的流转还是总流转,规模都不大。据调查,2009年底止,全县农村土地流转面积达48.98万亩,占农用地总面积的15.76%。其中,耕地流转面积18.98万亩,占耕地总面积的29.8%;林地流转面积24万亩,占林地总面积的10.83%。

(二)隐形市场不少,流转操作不规范

1.农地外部流转不规范。受市场供求关系影响,城镇国有土地使用权出让价格通常是农用地转用价格的十几倍乃至几十倍,导致了农用地转用操作中出现了两种不规范做法。一是化整为零法。即地方政府在农地征用中的操作不规范,表现一次征用、分次审批,或先征用后审批、只征用不审批、征而不用等。二是隐形市场化。即农村集体组织和农户不经审批私自将农用地转为非农建设用地(如建工厂等),形成所谓的非农建设用地流转隐形市场。

2.农地内部流转不规范。一方面法律要件不规范。大部分流转协议内容简单、格式不规范,对流转双方责、权、利的界定不明确,而且多以口头协议代替书面协议。在调查的6个村中,2008年来口头协议98份,占协议总数的87.5%;书面协议14份,仅占协议总数的12.5%。另一方面程序办理不规范。农地流转中一般未按规定程序办理相关手续,绝大多数以农户之间的私下协议方式进行,表现为典型的隐形流转。

(三)农地市场不小,流转供需不均衡

1.潜在供给较大。一是变相流转存在。大部分农地因缺乏需求而无法流转,从而导致土地粗放经营或撂荒。二是农地价格低廉。受中国严厉的农用地保护政策的制约,农用地转用的实际市场供给远小于市场需求,因而各种隐形的农用地转用大量出现。

2.实际供需错位。农户更愿意将耕地转出非耕地,而不是将非耕地转入耕地或转出其他农业用地的原因有:一是风险较大。耕地存在较低的成本收益率和经营的负收益值。在调查的6个村中,有1 020亩流转耕地被承包户用于种植烤烟,原因就是烤烟属于投资回报周期短的经济作物,有政策支撑,收益可观。二是投入有限。目前耕地的基础设施落后,而农户家庭的投入相当有限。三是回报缓慢。耕地回报周期较长,流转后经营者需对农地进行再次投入,且风险较大。至2009年,全县已建成脐橙基地5.5万亩、工业原料林基地22.14万亩,其土地都经过了流转,这类的投资较大,回报周期一般是四至八年,一般的家庭户是难以承担的。

(四)政府参与不多,主体构成不合理

据相关部门数据分析,道县农地流转主体呈多元化。一是农村村组集体。全县经村组集体通过反租倒包等方式受让10亩土地以上的种植脐橙、烤烟、大豆等的农户6 000余户,流转土地面积达2.6万亩。二是农村专业大户。全县受让10亩土地以上的种植水稻、烤烟、大豆的农户2.8万户,经营林地面积在500亩以上的大户59家,农业生产专业大户的流转土地占总面积的6.8%。还有一些外地投资商也到道县承包土地发展种植业。三是专业合作组织。全县有18家农民专业合作组织参与了土地经营流转。四是农业加工企业。全县有15家农业加工企业采取“公司+基地”的模式建设农业产业化基地。如岳纸集团、贺达造纸公司等企业在道县租种土地,建立原料基地。五是其他经济主体。道县参与农地流转的主体构成不合理,表现为缺少县、乡政府及村支“两委”参与,多为农民自愿流转。

三、对策建议

1.建立农村劳动力转移的长效机制。一是建立健全劳动力用工制度。目前全国统一、公平竞争的劳动力市场还远未形成,农村劳动力的自由择业权利得不到保障,公平对待进城民工的政策环境还未形成。必须进一步深化劳动就业制度改革,建立健全公平自由的劳动用工制度。二是构建劳动力市场体系。目前中国的劳动力市场在市场规模、市场管理、信息传递等方面还很不完善,甚至有些地方以“安排再就业人员”为借口设置障碍,来削弱农民进城就业的竞争力。要在政策上扶持劳动力市场的发展,构建城乡一体、竞争有序、高效公平、开放的劳动力市场体系。三是制定公平进城民工政策。加强劳动法制和市场规则建设,对城乡劳动力一视同仁,确保进城民工的劳动权益和劳动安全,使之享受与当地居民同样的基本公共服务。四是改革城乡户籍管理制度。现行的城乡二元户籍管理制度限制了农村剩余劳动力向城镇转移,成为了制约农地使用权流转的重要因素之一。

2.健全农地流转的宏观调控机制。一是设立宏观决策咨询机构。由土地政策研究家、学者、相关部门领导共同组成,负责提供农地流转宏观决策建议,审议行政区域的农地流转政策法规,对重大农地流转行为实施监督和指导。二是成立农地流转管理机构。指导并规范土地流转行为,加强农地流转的规范化管理和专业。三是加强农地流转执法监督。建立健全中国农村土地流转方面的法律法规,使土地流转有法可依。政府部门要逐步完善和强化土地流转的执法监督机制,加大执法监督力度。

3.健全农地流转的微观调节机制。一是培育和发展农地流转的市场机制。通过市场机制配置土地资源,重新组合资金、技术、劳动力、信息等生产要素,改变传统的农业经营模式,提高农业生产的经济效益。建设农村土地流转制度的本质就是建设农村土地市场,应重点培育和发展农村土地所有权市场和农村土地使用权市场。二是建立和完善农地流转的价格机制。受土地的质量、区位、收益和市场供求等因素的影响,土地价格在不同的地段、用途和利用方式上存在着差异。要对农地实行有偿使用,建议土地管理部门着重建立和完善农地流转的价格机制,分门别类确定流转价格体系。

4.健全土地流转配套改革服务机制。一是完善农村社会保障机制。将已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。加大对农村社会保障的财政投入力度,探索推进新农保建设,进一步稳定新农合制度,促进最低生活保障体系向农村延伸,让农民放心地流转土地。二是建立农民利益保护机制。近年来,由于制度不完善,出现了任意变更家庭承包关系、流转利益分配不公、为招商引资强迫农户低价流转等不少损害农民利益的行为。必须从制度上稳定长期的土地承包关系,推行有限政府和责任政府,增强农民的维权意识。三是完善农村社会化服务体系。近年来,以农业集体经济或农民专业合作经济组织为基础,以政府专业经济技术部门为依托,以涉农企业和个体服务为补充,多层次、多渠道、多种经济成分并存的农业服务体系网络得到了良好发展,这种发展模式值得在较大范围内建设和推广。

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