公诉一体化机制的建立和完善

摘 要:公正与效率是刑事诉讼程序设计的价值准则,而现行“审级对应制”公诉模式的操作却背离了这一目标。实行公诉一体化,以减少诉讼环节,提高诉讼效率,保障人权,促进司法公正,势在必行。

关键词:公诉一体化;公正;效率

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)24-0216-02

在当代社会,除了公正以外,在及时实现刑罚权、保障人权,减缓伴随刑事犯罪迅速增长而引起办案经费和诉讼费用扩张,以及早日使当事人摆脱长期的讼累等方面起重要作用的效率价值,已成为衡量一个国家刑事诉讼是否科学与文明的另一重要尺度。近几年,我们采用一些措施,如实行主诉检察官办案责任制、普通程序简化审等,在很大程度上提高了公诉效率。为减少诉讼环节加快办案节奏,节约诉讼成本,我们还应积极探索提高工作效率的改革措施,以最大程度地实现公诉的公正与效率的价值目标,公诉一体化机制的建立与完善正是实现这一目标的需要。

一、公诉一体化的基本内涵

公诉一体化是检察机关在行使公诉权时,在最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院、上级检察院领导下级检察院的制度前提下,把整个检察系统的公诉部门视作一个整体,通过对公诉资源的有效整合、合理配置,从而实现公诉阶段刑事诉讼效益最大化的工作机制。具体地说,有如下几个层面的含义:从领导体制上说,公诉工作实行垂直领导,上级检察机关公诉部门领导、指挥下级检察机关公诉部门,并对指挥、领导行为承担责任。下级检察机关公诉部门应当服从上级检察机关公诉部门的指挥和领导;从公诉人的身份上说,各级公诉机关的公诉人有职务上的承继和替代关系。从公诉权的运行上说,在案件审级发生变化时,应遵循“初审负责制”,即由最先受理案件的公诉人将案件一直负责到终审。第一审案件的公诉人,可以出庭该案二审和再审程序。

二、实行“公诉一体化”的理论根据

1.公诉一体化具有现行的法律依据。依照现行宪法,中国各级人民检察院的关系是上下级的领导关系,即上级人民检察院领导下级人民检察院的工作,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。这种领导体制类似于行政机关之间的领导与被领导的关系,主要表现在以下几个方面:(1)最高人民检察院检察长有权向全国人大常委会提请批准任免下一级人民检察院检察长;(2)下一级人民检察院在办理重大案件遇到特殊困难而使工作难以进展时,最高人民检察院及时给予必要的支持和指示,也可以派人协助工作,也可以将案件上调由自己办理;(3)下级人民检察院的工作出现重大和明显的错误时,最高人民检察院可以直接指示下级人民检察院纠正,下级人民检察院必须服从;(4)上级人民检察院可以了解和掌握下级人民检察院干部的政治业务素质,帮助培养检察干部,总结、交流检察工作经验,加强下级人民检察院的建设。据此,《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条、《中华人民共和国检察官法》第5条均作出了相应的规定。在刑事诉讼活动中体现一体化方面,《人民检察院刑事诉讼规则》第14条规定,“上级人民检察院在必要的时候,可以直接侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件交由下级人民检察院侦查;下级人民检察院认为案情重大、复杂的,需要由上级人民检察院侦查的案件,可以请求移送上级人民检察院侦查。”这里,虽然只针对自侦案件的侦查活动作出了规定,但却表明了检察机关上下级是一个命运共同体,体现了中国检察机关的检察一体精神。因此,这种精神可以在包括公诉环节在内的刑事诉讼的任何环节体现,这也就为公诉一体化模式提供了法律依据。

2.“公诉一体化”并不违背现行的刑事诉讼规则。实行“公诉一体化”,检察官对外都是以检察机关的名义出庭,所进行的诉讼活动都是代表国家对犯罪进行追诉,与现行的公诉制度的实质一致。对于应当报送的案件,虽然仍由原基层院检察官办理,但却是以上级院的名义办理,案件提起公诉还是以上级院的名义进行;案件二审或再审开庭审理,虽然仍由原审案件的检察官出庭,但也是以上级院的名义出庭支持公诉。这样,无论是移送案件,还是出庭公诉,都是符合审级对应,因而公诉一体化并不违反刑诉法、刑事诉讼规则有关审级对应制公诉模式。

三、公诉一体化机制的建立和完善

司法改革的价值目标是公正与效率。一般来讲,公正与效率往往难以同时兼顾,实现彻底的公正会影响诉讼的效率,注重效率会使公正的实现受到限制。在这一点上,公诉一体化模式可以使二者都能够更好地得到实现,这不能不说是法治的“福音”。但是,公诉一体化作为一种全新的公诉模式,有其制度上的优势,也会带来一些新问题。我们应该在现有的法律框架内建构这一体制,使之不会脱离现实而被束之高阁。笔者建议从以下几方面予以完善,使该体制能够在建立之后更好地服务于我们的公诉工作。

1.确定实行公诉一体化的层面。可以先实行市级以下检察机关公诉部门由市级人民检察院公诉部门直接领导,实行全市公诉一体化。因为基层检察院的办案数占检察系统办案总数的80%以上,案件的流转大部分在基层院与上级院之间进行,这是做好公诉一体化的前提。围绕这一主题,市院公诉处应与市中院会签关于公诉一体化相关文件,由全市范围内的法检两院共同执行。通过建立一整套的公诉实施细则,在全市范围内建立一个相对统一的执法规则,在保障了诉讼当事人的合法权益的同时,提高诉讼效率,节约诉讼成本。

2.成立公诉一体化领导小组,统一协调全市公诉一体化的实施。这一小组应由市院分管检察长、各县级院分管检察长和市院公诉处负责人组成。对于在工作中出现争议的案件,应当由上级院检察官及时将争议问题向本院主管领导或检察委员会汇报,争取及时解决争议,不得因工作中出现争议问题而将案件搁置,造成诉讼拖延。

3.明确公诉一体化的主体。有学者主张,公诉一体化的主体限于主诉检察官。笔者认为这一范围界定过于狭窄。主诉检察官办案责任制虽然在全国范围内推行,但是由于公诉部门人员经常更新等原因,一个院的公诉部门主诉检察官队伍还不稳定。笔者认为,公诉一体化的主体应是公诉部门具有办案资格的人员。另外,对于自侦案件,出庭的公诉人还应向前延伸至侦查部门具有检察官资格的人。关于这一点,最高检察院公诉厅厅长姜伟与学者卞建林、龙宗智在一次“如何看待公诉中的检察一体化”的谈话中予以了肯定,认为从我们国家现行法理来看,根据检察一体化的要求,应该是可以的。因为侦查人员出庭,不能当做他个人行为或者某检察院的行为,而是代表国家机关。具备出庭的一定法律素质的侦查人员,如举证、质证、辩论等出庭方面的要求和一定的出庭经验,出庭支持公诉或作为出庭公诉人的助手,很有得案件的公诉成功,因为他对整个侦查案件比较熟悉。

4.确定公诉人的身份。有同仁主张,在公诉一体化机制下,原一审案件的公诉人随案从始至终,可能要经历一审、二审、再审多道诉讼程序,公诉人的身份也随之变化,在原审检察院是检察员身份,到上级检察院就要重新任命,否则不能出席二审法庭或支持抗诉,而重新任命只能任命检察员,而不是检察员。理由是现有的检察员与检察院按行政区域设立配套进行任命 [1]。笔者不赞成这种观点。首先,这一主张不具有现实可行性。根据公诉一体化的原则,基层检察院审查后报送上级院审查的案件,仍然由原基层院承办人进行审查,原审案件的检察官可能还要出席二审或再审法庭,如果都要经上级院检察长重新任命,那么在此期间该承办人同时又承办着本院的一审案件,就会出现其一个身份是上级院的助理检察员,另一个身份又是下级院的检察员的身份重复问题。其次,公诉一体化机制最主要的是解决人员调配、资源充分利用的问题,在适用公诉一体化机制的前提下,公诉人就没有必要再重新任命,否则还谈公诉一体化就太空虚了,这也是公诉一体化的应有之义。

因此,适用公诉一体化机制办理的案件,无论是一审案件的检察官因案件管辖发生变化而以其他院的名义办理,或是原审案件的检察官出席二审或再审法庭,都不再需要由实际案件管辖所在检察院的检察长临时任命为助理检察员,而是由有管辖权所在的该级检察长直接指派检察员出席法庭,这正是公诉一体化机制带来的好处之一。

5.改革书的落款名称。当前对书的格式规定署名是检察员或代检察员的名字,但有的时候出庭的公诉人并不是署名的人员,容易引起当事人、法院或律师的质疑。根据刑事诉讼法和检察院组织法的规定,检察官是受检察长的指派出席法庭支持公诉,代表的是检察机关整体,因此书的落款应为检察机关而不是检察官个人,这样既符合检察机关独立行使检察权的法定原则,也是检察一体化的体现,同时也可以解决公诉人替换带来的问题。这跟法官独立行使审判权不同,如果案件审查过程中法官替换,庭审程序需要重新进行。检察官之间有则职务上的承继性、移转性。

6.明确案件质量的把关和责任承担问题。一是应报送上级检察院审查的案件,由原审检察院的检察官以改变管辖后的检察院检察官的身份继续办理,包括案件汇报、提起公诉、出庭公诉,上级检察院指派检察官指导工作,并对案件质量负责。二是上级院交由下级院审查的案件,由原上级院承办人以下级检察院检察官的身份继续办理,包括案件汇报、提起公诉、出庭公诉,下级院检察院指派检察官协助工作,并对案件质量负责。有学者提出,上级院受理案件后,发现案件属于下级院管辖的,案件仍由初审的检察官继续以下级院检察官的身份办理,案件质量由原初审检察官负责。笔者认为不妥,案件虽然由上级院的检察官在办理,但实际上该案是属于下级院管辖的,案件质量应由下级院负责。总而言之,案件质量的承担应与案件实际管辖地检察院相对应。

7.应建立健全监督机制。减少案件复审环节,缺少了制约,有可能会滋生司法腐败,因而在实行公诉一体化的同时,还要加强对案件审查过程中的监督管理,通过案件监督检查、备案审查等方式,对案件及承办人进行动态监督管理,从而保证办案质量,杜绝司法腐败现象的发生。

参考文献:

[1]王旭征,郑文跃.公诉一体化机制的探索与反思[J].浙江检察,2006,(3):30.[责任编辑 吴 迪]