衢州市农民住房建设情况调查

近年来，衢州市坚持把农村居民住房建设作为推进新农村建设的重点工作来抓，结合村庄整治、下山脱贫、中心村建设、历史文化村落建设等工程，着力推进农村住房改造建设，取得了新的成效和突破。为进一步推进以“生态人居、和美家园”为主题的美丽乡村和社会主义新农村建设，最近我们先后到全市各县（市、区）的有关乡镇、行政村对农民建房情况进行专题调查。

农民建房面临的困难和问题

衢州市共有104个乡镇（街道），1744个行政村，现有农户61？郾70万户，农业人口190？郾65万人。上世纪八十年代农民建房以满足生活基本需求为主，九十年代建房以居住改善为主。进入新世纪，农户建房已进入到居住和享受共发展的阶段。特别是改革开放以来，随着农民收入的增长，我市农民的居住条件得到了逐步改善。2009年以来，全市共完成农村住房建设11？郾1万户，完成投资额95？郾19亿元；其中完成农村困难群众危旧房改造4？郾9万户，改造建设面积523？郾29万平方米，投资额19？郾64亿元。2012年全市审批农民建房用地12147户，审批用地面积128？郾8745公顷，全市农民人均居住面积45平方米左右，比改革开放初期1981年的人均生活用房面积13？郾1平方米提高了近3？郾5倍。尽管我市农村居民建房得到明显改善，但随着时代的发展，面对当前我市城乡统筹发展的新形势和农民建房需求的新变化，我市农民建房还存在许多困难和问题：

规划执行难，违章建房现象时有发生。当前，由于农村情况的复杂性，村庄规划执行十分困难，各地普遍存在违章建房现象。一些村庄没有新村规划，无序建房现象普遍存在。即使有村庄规划的，也没有按指定的规划区内建房，而是贪图审批方便，进行原址拆建或“圈地建房”，以致一些新建房屋横竖不齐，朝向不一，杂乱无章；有的在未纳入中心村和居民点规划的旧村庄进行建房；有的在村内“见缝插针”随意搭建，一些农户为出行方便，“道路修到哪里，房屋就建到哪里”，沿路临街搭建生产性、经营性建筑比较普遍，不仅造成村内交通不便，排水不畅，给道路交通安全带来隐患，还对扩建道路大幅增加成本。在城中村和城郊村，这种现象尤为突出。调查中发现，农民违章建房突出表现在以下几个方面：一是未批先建。主要是许多农民认为只要房子“盖顶”，就无可奈何，以致“以罚代处”，补交点罚款就可以了。二是批少建多。现有的户型大小是按照人口来审批的，且标准已是10多年前乃至20多年前的标准，难以满足农民建房和日常生活所需。三是擅自加层。一些农民“好高”、“好大”，盲目建“大”、“建高”房屋，造成“房屋总体外观造型与周边环境不协调，甚至遮挡了村庄的历史风貌。

审批环节多、时间长，农民不满意。目前，农民建房的正常审批程序，一般是农民先到村里提出申请，经村统一报到乡镇，由乡镇国土管理员和规划员组织勘察，再由乡镇向国土、规划部门领取农户建房审批表，依序由国土、规划部门审批。建房从建房用地申请到审批，程序较多，时间较长。加上提出建房申请的农户，必须与四边邻居签订协议，有的因与邻居关系紧张，“四邻”协议迟迟未能达成，这也延误了建房审批时间。一般较快的需3个月，较慢的需6个月，甚至更长时间。有的村干部反映，建房审批至少要一年多，时间过长，造成部分村民不满。

土地调整难，宅基地统筹安排困难重重。由于农民经济承受能力及经济条件差距等原因，土地调整实施困难，旧村改造实施难度较大。由于农村土地承包到户以来，从未进行过土地调整。调查中发现，老百姓的思想观念没有改变，认为土地是祖宗留下来的财产，不愿意将自己的承包地统筹出去。且有的群众一旦听说要将自己的土地规划为建设用地，往往就为自己的利益盘算、漫天要价，从中阻扰工作的开展。因此要集中一片土地，实施统一规划、统一建房往往要做很多的工作，需要多次与老百姓进行面对面的协商，有时往往是一户农户工作的不到位，而影响整个规划的实施，致使集体土地统筹问题就很难实行。

旧村改造工作进展缓慢，“一户一宅”政策难以及时实施到位。从整体上看，农村普遍存在“空心村”问题，主要原因就是“一户多宅”现象。这些村庄内的大量居民已经搬迁，现有的房屋大多是砖瓦结构，由于年久失修及自然灾害等方面原因，很多已成为破房、危房，部分房屋长期无人居住，造成了很大的土地资源浪费。如衢江区高家镇中央徐村，全村90%左右农户已建新房，但老房子就是拆不掉。有的农户另行搭建堆放农具、杂物等方面用的生产性用房和配置厨房，还有因兄弟合住等原因，也造成老房子没有拆除的。有的村干部甚至对“一户一宅”政策表示“异议”，认为“一户多宅”具有一定的合理性，导致“一户一宅”政策难以实施。

农民建房困难和问题的原因分析

造成上述这些困难和问题的原因很多，既有自然的原因，也有体制机制上的问题；有地方政府短视的原因，也有老百姓传统观念和法制意识的影响。

农村用地指标与农民建房需求不相适应。目前，随着富裕程度的提高，农民要求改善居住条件的愿望也比较迫切。尤其一些旧房，由于年久老化，大多缺乏功能设施，品位档次低，又部分成为危房，存在安全隐患等问题。而这些老房子往往占地相对狭小，并且不少是成片连体建造，原地拆建十分困难，也不符合发展要求，客观上要求批地新建。但由于各地建房用地指标极为有限，批地新建的难度大，使一些确实需要改善居住条件的农户无法实现愿望。加上上世纪八十年代出生的人口到了结婚高峰期，以致农民建房需求相对比较集中。农村人口在不断增加，而土地是不可再生的资源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下达的建设用地指标原本有限，加上农保田指标较高以及建设用地指标的划拨倾向工业园区，下拨到农民建房的指标就更少了，可谓是“僧多粥少”，供需矛盾日益突出。调查中，各地普遍反应农保田指标偏高，不符合我市实际。如衢江区高家镇农保田占全镇农田的比例高达80%。

土地利用总体规划与村庄建设规划不相衔接。根据规定，只有符合土地利用总体规划和村镇建设规划的建设留用地或待置换用地才能用于农民建房。调查表明，我市许多农村由于土地利用总体规划和村庄建设规划编制不同步，在编制规划时又没有充分考虑农民建房需求，导致许多村庄周边没有预留相应的建设用地。两个规划不统一、不衔接，使许多农民建房不能同时符合土地利用总体规划和村庄建设规划。村庄规划审批权在地方政府，调整相对容易。土地利用总体规划用地布局的调整审批权在省政府，调整较难，如涉及基本农田调整还要报国务院批准，要调整就更难。新村选址涉及基本农田无法调整，土地利用总体规划划定的建设用地农民又不愿去，农民建房受到很大制约。

农村土地承包政策与新村建设规划实施不相协调。现阶段农村实行的是30年不变的土地承包政策，即农户对自己的承包田享有30年不变的投入、管理、使用和收益的权利，村民们大多对世代耕种的承包田有着深厚的情感，有的人已把耕种作为其赖以生存的重要谋生手段。土地使用权属的固化使农民将承包的土地视为私有资产，这为农民建房进行土地处置带来政策制约。有的农村不仅不同村之间的土地无法调整，即使同村的村民，甚至兄弟之间都无法进行土地调整。尽管各乡镇政府、村民委员会，都有责任从实施村镇建设规划和解决农民建房需要的角度出发，将村镇建设规划范围内已承包到户而符合土地利用总体规划的土地进行统一调整，但按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，村集体经济组织根本无力处置，无法将承包地调整到位。而且，在新村建设规划实施过程中，土地的调整、置换需要支付数额较大的土地补偿费用；新村建设规划的编制设计费用较高；人工费的大幅增加，使得旧村改造也需大额的拆建费用。不同层次的建房需求及新村规划实施的经济开支与农民现有的经济能力产生差距，致使新村建设规划实施比较困难。

农民传统建房观念与美丽乡村建设理念不相一致。一方面，农民在兴建房屋时往往仅满足于“居有其屋”，对于房屋是否需要规划、设计、报建、验收等，均未能有足够的认识。我们了解到农民建房中普遍讲究的是风水、吉日和朝向。有的农民受到“风水”先生的鼓动，随意更改建房的高度、朝向。有的农民受利益驱使，只要资金充足，随意多占耕地，多建楼层，法律意识淡薄，从而导致他们并不完全服从规划的安排，建房的随意性大，甚至影响到整个美丽乡村规划的实施。在政策导向上，各地优先考虑原址拆建，致使一些村庄“只见新房不见新村”，村庄面貌难以改变；另一方面，按照“一户一宅”政策规定，拆旧房建新房的，必须先拆除所有老房、附房，后按规划建造新房，多余空地收归村集体所有，否则不准建造新房。我们在调查中了解到，农民出于生活（如用作厨房、车库）和生产的需要，长期以来习惯既建主房又建附房、圈庭院，如用于养猪等，有的则让老人“坚守阵地”，难免出现“一户多宅”现象。这与美丽乡村建设提出农房改造“五个一流”（规划设计一流、质量安全一流、风貌特色一流、生态环境一流、社区管理一流）的要求格格不入。

解决农民建房问题的对策和措施

农民建房是改善农民居住环境、促进农村和谐发展的基础工程。为尽快解决农民建房方面存在的困难和问题，要坚持以科学发展观为指导，本着“疏堵结合、合理引导、加强管理”的原则，加强宣传教育，完善政策措施，严格监督管理，逐步规范农民建房。

规划引领建好村庄。以前农民住房建设缺乏规划和引导，对农民建房造宅也就没有任何的具体要求。一些地方虽然有了一些规划和要求，但到最后也是不了了之，规划的档次较低，缺乏长远的眼光，不仅影响农村的形象，也影响农民生活质量的提高。推进社会主义新农村建设，务必要加强农民建房工作的规划与管理。要立足规划先行，因地制宜，科学制定建设规划，加强规划管理，强化规划的龙头地位。在编制村庄规划时，要充分考虑区域现状，结合地形地貌和风土人情，体现“以人为本”理念，坚持节约集约用地要求，强化居住质量，融入周边环境，加强规划的前瞻性和可操作性，至少在近几十年内不过时、不落后。同时，要解决村庄建设规划与土地利用总体规划的衔接问题。没有编制规划的乡镇，要尽快组织实施，在编制过程中，要进一步细化村庄建设规划和土地利用总体规划的内容，对每个村庄的建设用地（包括旧村整理区、新增建设用地区）进行合理划定。针对调查中农村集中反映的问题，我们建议对经济薄弱的村庄，在规划设计费上给予适当的补助；对虽已编制好但不符合建房用地要求的规划，要抓住机遇予以修编，及时做好两种规划的衔接工作，努力把每个村庄建成“宜居、宜业、宜游”的美丽乡村。

方便群众建好农房。加强和改进建房审批工作，强化为农民服务意识，改善服务，树立良好形象。要采取人性化管理的方式，规范建房审批收费，简化审批手续。江山市实行国土、规划等部门与乡镇联动审批的做法，在建房审批上实行一站式服务，对符合条件的建房户实行一次性限时办结，把建房审批时限从8个月降为3个月，大大缩短建房审批流转，提高效率以及审批的透明度。对于住房困难的农户，要根据实际情况，不搞一刀切，适当放宽建房审批条件。对能确保建新拆旧的农户也要适当放宽审批条件和限制。要引导农民“少建房、建好房”，宣传正确的建房理念，减少无用的面积和不必要的高度，把节约下来的资金用于外墙的粉饰及室内的装修上。对村庄规划区内的宅基地、空闲地、自留地进行统一管理，统一安排，统一标准，设计出“坚固、实用、节约、舒适、美观”的新型住房，让农民朋友少折腾，少花冤枉钱，就能住上称心如意的新房子。

教育监管建好机制。建立健全建房工作长效监管机制，是做好农民建房工作的重点。要进一步完善建房工作教育监管机制，坚持堵截疏结合，建立分级负责、源头治理、动态监管的工作措施。在建房审批中，严格按照“一户一宅”等有关规定进行审核，力求从制度上规范农村建设用地行为。要强化土地执法监督检查力度，完善土地管理日常性动态巡查制度，努力把土地违法行为消除在萌芽状态。要做好农民住房建设质量的监督和管理工作，在审批、投资、设计以及施工验收等环节严格把关。要加强对农村施工队伍的建设和管理，确保农民住上安全、舒适、美观的房子。

宣传教育更新观念。加强广大农民建房的思想道德教育，提高广大建房主体的文明素质，是做好农民建房工作的根本。各地要坚持不懈地抓好《土地法》、《规划法》等法律法规及政策的普及教育，保证宣传工作常态化、日常化。要通过开展送法下乡、举办土地管理法律知识讲座、张贴标语、打条幅等形式，广泛宣传新农村建设的重要意义及违法占地的后果，提高广大农民的规划意识、守法意识及耕地保护意识。同时，要通过宣传、教育、引导，转变农民建房的传统观念，避免建房盲目攀比、相互跟风，改变“大而空”、“外表华丽、内部粗糙”的建房状况。要引导农户根据自身实力和需求，建造合适的住房，营造更具现代生活水准的居住环境。

改革创新助推工作。旧村改造是缓解用地指标紧张、提高土地利用率的最佳方式。但由于现阶段我市农村集体经济还较为薄弱，无力承担巨额的拆迁费用，造成旧村改造启动困难。当前，各地要利用“三改一拆”工作的有利时机，加大改革创新力度，对旧村改造工作采取相应的扶持优惠政策，如发放拆迁补贴，提高危旧房补助标准，增加集聚点的基础设施建设投入，出台集体土地的流转、出让等相关政策，也可采取以奖代补或土地置换等方式，提高农民拆旧建新的积极性。常山县球川镇划出100亩地用于公寓房建设，衢江区开展“移栏上山”试点工作都是很好的经验，值得学习借鉴。

（作者单位：衢州市农办）