从政府会计角度看如何防范地方政府债务风险

【摘要】近年来，不断扩大的地方政府债务规模及其风险，引起了理论界的极大关注。那么，从政府会计的角度，我们怎样看待地方政府债务，政府会计又能起到什么样的作用。本文首先探讨了地方债和地方债风险的产生发展，而后分析了现行政府会计制度下地方债的核算反映监督现状，最后基于防范地方债风险提出了有益建议。

【关键词】地方债风险 政府会计 建议

2011年初，审计署全面审计了全国省市县三级地方政府债务，数据显示，截至2010年底，我国地方债余额为10.7万亿元。总理在2013夏季达沃斯论坛开幕式上发表致辞时表示，“对于地方政府性债务问题，正在采取有针对性的措施，有序规范和化解。可以说总体是安全可控的。”可见，当前地方债问题已成为中国政府不可回避的问题。

一、地方债及地方债风险

地方债全称是地方政府债务（以下简称“地方债”），它是筹措财政收入的手段之一，所得资金一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院等地方性公共设施的建设。地方债风险，不仅是违约风险和经济领域的问题，更是社会问题。如果地方债风险大量显现，不仅会造成地方财政危机及金融风险，很可能由于纳税人最终对此“买单”，而造成社会矛盾。

（一）地方债的分类

根据著名财政专家刘尚希等（2012）的观点，按照世界银行经济学家汉娜（H ana，1998）提出的政府债务矩阵分类方法，地方政府债务可划分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务、隐性或有债务四类，并据此建立我国地方政府债务矩阵（见表l）

表 1 我国地方政府债务矩阵

（二）地方债风险的成因

地方财政收支缺口大。市场经济的高速发展对地方政府在公共基础设施建设、社会保障和公共福利等方面提出了高要求。虽然有来自中央的税收返还和各项补助等，但地方政府收支缺口仍然较大，只能通过举债借款。

大部分债务未纳入预决算管理体系。目前，地方政府除银行贷款、发行债券外，其他大量债务融资分散于所属职能部门和企事业单位，未纳入预决算管理。同时，收付实现制的债务核算还造成政府权力和责任不匹配，造成政府代际的债务转嫁。

二、现行政府会计体系下，地方债及地方债风险现状

传统意义上，政府会计的目的在于确保公共资金的合规性和正当使用，收付实现制为此提供了充足的框架，政府债务的记录和管理并未完全纳人其中。当前的现状具体表现为：

（一）多头举债，债务管理不规范，责任主体不明确

首先，地方政府部门、融资平台、事业单位等主体多头举债，导致偿债主体不明确、偿债积极性不高、还款意识淡薄，难以对债务进行量化管理。其次，隐性债务和或有债务，没有进入报表，这部分债务总量难以估计、长期处于政府监管之外，隐含着大量风险。最后，债务资金的管理使用不规范，有的地方政府将债务资金违规用于房地产开发和形象工程建设，资金的使用效率不高。

（二）现行政府会计制度部分滞后，核算监管不力

我国现行预算会计制度的核算基础是收付实现制，使得政府会计记录和报告的信息只有直接显性债务中的一部分，而间接隐性债务的信息不能反映在会计报表上。债务来源的不透明，夸大了政府可支配的财政资源，政府财政无法确定其应承担的偿付责任，不利于政府对可支配资源的管理。

三、基于防范地方债风险，如何提升政府会计的作用

地方债的风险控制和防范需要地方政府有效的债务管理。地方政府债务管理需要全面掌握地方政府的债务规模、结构，实现适度举债，并有效识别债务风险，及时进行风险防范。

（一）逐渐引入权责发生制，改变政府会计的核算基础

权责发生制核算基础的优势是它能提供完整匹配的政府财务信息，让财政收支的反映更具有可比性和持续性。其次，权责发生制核算基础还可对当前财政政策的未来影响进行反映，使政府难以忽视负债未来可能带来的财政风险。

（二）完善相关法律法规，加强债务管理体系建设

我们应当不断完善地方政府债务管理的法律法规，配备专业人员、成立专门部门进行管理；应该明确谨慎性举债原则，明确举债的用途和额度；应该有效遏制多头举债、责任不清的局面，明确地方政府的权责边界；应该加强地方债务信息的披露，提高政府信息的透明度；应该基于受托责任，加强政府审计和社会审计，充分发挥审计的“免疫系统”功能，增强政府的公信力。

（三）进一步建立健全政府会计体系

地方政府作为对外提供财务报告的主体，必须提供真实完整可靠的财务信息，反映地方政府财务活动和债务情况，反映财政预算的执行情况。在防范地方债风险方面，首先是加强政府债务的确认、计量和报告，有效合理地对债务信息进行披露。其次，我们可以参考国际公共部门会计准则对会计要素计量允许的历史成本、现行成本、可变现净值和现值四种计量属性，区分债务性质，解决地方政府债务会计要素的计量属性问题。再次是设置适当的债务会计科目，直接债务可直接设置为负债，或有显性债务可设置为预计负债，或有隐性债务可仅在报表披露。最后，应建立健全地方政府财务报告体系，通过资产负债表等报表反映政府整体的财务状况，通过预算体系报表来反映预算执行情况。

参考文献：

[1]陈志斌.政府会计概念框架结构研究[J].会计研究，2011.

[2]陈志斌.论中国政府会计概念框架的选择[J].会计研究，2012.

[3]贺敬平，王森林，杨晓林.权责发生制在我国政府财务会计中的应用——基于海南政府会计改革试点的案例分析[J].会计研究，2011.