城中村公共服务供给的多层面分析基于对北京市X社区的调查

[摘要]随着城市化进程的深入，一种特殊类型的城中村社区正在大型城市中悄然出现。与过去城中村恶劣的外部形象不同，此类社区公共服务完善，居民认可度高，但是过度的公共服务供给背后暗藏着社区发展和社会稳定的隐患。本文根据实地调研资料，对这一类型城中村社区公共服务供给从制度、政府、社区和居民四个层面进行分析，并在此基础上提出了一些改进的建议。

[关键词]城中村公共服务；制度；政府；社区；居民

据国家统计局2012年1月18日公布数据的显示，到2011年末我国城镇人口占总人口的比重达到了51.27％，城镇人口首次超过50％。全--国性的城市扩张浪潮使得城中村在各个类型城市中普遍存在，公共服务不足成为了制约城中村社区发展的一大问题，很多城中村都面临着原有公共资源超负荷，社区内乱象丛生的困境。与之不同的是，在北京等城市化过程较为成熟的大型城市，存在着另外一种城中村社区，它们面临着的发展困境是有别于供给不足的另外一种极端状态：社区内公共设施完善，公共服务齐全，居民对社区认可程度高，但是这种公共服务的供给是过度且不可持续的，代价是基层政府沉重的财政包袱，和El供给无以为继就会引发社会冲突的暗藏隐患。

一、x社区公共服务供给概况

2000年，北京市出台绿隔拆迁政策，涉及朝阳，海淀和大兴等6个区县的177个行政村，位于朝阳区东坝乡的x社区是绿隔拆迁后农民搬迁上楼的安置小区。x社区内现有3个自然村，5个村民小组，社区面积0.19km2，楼房36栋，常住人口1751户，户籍人口5321人，流动人口257户，721人。常住人口主要在社区内服务机构直接就业，从事环卫、巡防等工作，就业率为30％，所有居民都参与了医疗保险和养老保险。因绿隔征地上访事件2009年约30～40起，2010年约有3～4起。社区内没有集体经济来源，居民的水、天然气、供暖、物业费用都由东坝乡政府支付，其中光供暖每年乡政府要补贴800万元。

x社区内公共设施完善，有线电视完全覆盖，网络终端97％入户，四周建有围墙。设有1个社区服务中心，1个社区卫生服务中心(面积261.17m(h2)，工作人员5人，其中全科医生1人，全科护士2人，乡村医生2人)，1个社区文化服务中心，内有社区图书馆，室内健身运动场和文艺团体组织。2011年安装摄像探头设备，实施凭卡出入，进行封闭式管理。同年地方政府投资120万元设置“三站两室”负责社区内的治安警务工作，包括1个社区警务工作站，1个巡防队工作站，1个来京人员出租房屋服务站，1个纠纷联合调解室，1个监控室。

在实地调研的过程中发现居民对社区的认可程度很高。居民对社区基础设施、治安秩序、流动人口管理、环境卫生、文娱文体活动、医疗、养老、管理公开透明的满意度均为100％，对现在的生活状态感到满意的占42.9％，一般占57.1％，没有不满意的个体。其中就业培训和信息等服务内容有待加强，14.3％的居民认为就业方面的服务一般，50％的居民认为最需要的服务是就业信息，66.7％的居民亟需就业培训。

二、社区公共服务可持续供给的制约因素

x社区现已创建了以服务居民为中心的社区治理模式，形成了服务型社区的发展模式，其中的很多经验值得学习和借鉴。但是同时也要看到，由于该地区多次拆迁的复杂背景，完善的服务供给背后存在着缺陷和隐患，制约着社区公共服务的可持续供给。

1.公共服务供给主体单一

在x社区的公共服务供给中地方政府起着绝对主导的作用，由此带来的弊端是显而易见的：自上而下的决策方式造成了社区内服务供给偏离居民的需求，因为政府的“偏好”总是优先选择那些出政绩、见效快的服务项目。从地方政府的角度来说，全权包揽式的公共服务供给方式带来了沉重的行政和财政负担；从居民的角度来说，失地后与就业有关的服务严重缺失，只能从休闲娱乐中来填补无所事事带来的失落感。

2.公共服务供给内容非均衡性

公共物品和私人物品是相对立的概念，经典理论对这两者区分的标准是公共物品具有非竞争性和非排他性，私人物品具有竞争性和排他性。每户居民使用的水、电、暖气、物业管理是以个体为单位进行消费的，一旦进行购买，他人的使用必然会影响个体消费的总量，具有竞争性，而要进行排他消费也是可以轻易实现的。这些本该由市场提供的服务超出了政府的责任边界，政府每年要负担额外的财政支出，社区居民也其当成是理所应当的福利。而且，不同类别公共服务的数量呈现一边倒的趋势，一方面是私人物品的无偿不限量提供，另一方面是就业等服务的严重缺失。约有一半的居民认为自己最需要的服务就是就业信息和就业培训，居民想要通过就业来改变生活实现人生价值的要求并没有被重视。

3.被维稳目标挟持的地方政府处于两难境地

1987年的改革开放是中国第三次社会转型的起点，原有的平衡被打破不可避免的带来了社会矛盾的不断累积和社会冲突的日渐凸显，维持社会和谐稳定，平稳渡过转型期成为了社会改革发展的前提。北京作为中国政治文化中心，直接承担维稳重任的地方政府的压力要远大于其他城市。在这种情境之下，地方政府维持社会和谐稳定的路径朝着非理性的方向发展：政府为了防止东坝社区居民上街闹事，投人大量资金满足社区居民的不合理要求。而居民也深谙其中之道：想要摆脱个体面对政府的弱势地位就只有联合起来把事闹大，以此来增加谈判的筹码。在这种恶性循环之下，政府不断的后退妥协，不得不为暂时的安定局面买单，政府由于维稳目标的挟制反而处于了博弈的弱势地位。该地区大范围的拆迁使得能够带来乡财政收入的企业也一并迁走，地方政府在缺少财政收入的情况下还要支付高昂的维稳开支，可以预见这种维稳模式不具备可持续性。一旦政府支付无以为继，那么长久压抑的社会冲突也将会爆发。

三、公共服务供给的多层面分析

造成x社区公共服务供给难以持续的局面的原因是多个层面失当叠加的后果，可以从制度、政府、社区和居民四个层面进行分析。

1.制度层面

从制度层面来说，正是中国独特的土地所有权制度造成了x社区现在的公共服务供给局面。《宪法》规定：城市土地归国家所有，农村和城郊的土地归集体所有，国家因公共利益需要可以对土地征收或征用，个人对土地没有占有权、买卖权和转让权。在这种法律框架下，农民没有权利买卖自己的土地，土地如果要挪为他用就必须经过国家的征收，这种征收是带有强制性的，所以征收的代价必然不高。垄断性的地位导致了政府从农民手里征收土地的价格波动严重偏离于土地的价值，并因为土地征收的用途不同，土地征收补偿政策之间差异巨大。土地征收补偿的原则是保证被征地农民的生活水平不因为征地而降低，如果一旦无法达到征地前生活水平，就应当提高补偿标准。但是在现实中多为一刀切的补偿方案，既没有后续关于生活水平的评价标准，也没有考虑资本的时间价值。以x社区为例，2000年的绿隔拆迁征地补偿仅仅为每户8万元，

而十年之后土储拆迁征地补偿为500万元。普通居民不会去主动理解政策反复背后的复杂原因，仅靠补偿数额就认为自己的利益收到了损害，然后通过激烈的方式去表达利益诉求。在制度的镣铐下，为了弥补居民损失和维持社会稳定，地方政府只有选择非理性的提供公共服务。

2.政府层面

企业管理理论中的简单管理要求在形式上追求简单，前提是对事物内涵要有深刻的认识和把握。地方政府社区公共服务供给模式表面上符合简单管理的要求，但是对于社区问题的内涵却缺乏掌控，仅仅是供给主体简单化、供给内容简单化、角色定位简单化。从一开始，社区公共服务供给的其他模式就没有被纳入地方政府的考虑范围，政府不竭余力的出资出力仿佛是约定俗成的规则。而在供给内容方面，政府仅仅考虑能够带来短期效益的项目，资金投入的要求是回报要看得见摸得着，而忽略了就业培训等长期投入之后会带来潜在巨大社区发展优势的项目。政府将自己定位于投资者、主导者，社区管理人员将自己定位于执行者、听令者，居民将自己定位于接受者、服从者，社区居民的创造力和积极性被压制，只有一味的索取，形成了“强政府，弱社会”的范式，这不能说不是社区发展的一种损失。

3.社区层面

x社区是典型的服务型社区，这一类型的社区发展以服务居民为核心，以居民为本为原则，旨在向社区内的人群提供最好的公共服务。对于城中村社区来说，良好的服务钝化了政府和居民的冲突对立，安慰了居民心理上的失衡。但是还应该看到，社区服务的内容偏重于休闲娱乐生活，把本该是紧张工作之后的放松小憩变成了居民生活的主题，整个社区也弥散着休闲散漫的气氛，缺少积极向上的社区文化氛围，反而与低就业形成了一种恶性循环。

4.居民层面

农民从乡村的熟人社会进入到城市的陌生社会变成居民(费孝通乡土中国)，这个过程需要外界力量的支持和协助。但外力仅帮助农民完成了表面上的身份转换，内在的生活方式和思维方式并没有产生转变。为了使上楼农民保持生活水平，更好的融入城市生活，东坝乡政府每月发放x社区内老年人退休费600元，居民1000元，自谋职业者700元，鼓励外出再就业，但社区内的就业率仍然只有30％，而且多为社区内部保洁或巡防等岗位，居民没有能够走出社区，并通过就业发展城市社会关系网络。在拆迁上楼之后，大部分居民认为自己不具有工作技能，政府就要负责自己以后的生活。虽然公共服务供给保证了居民物质上的生活水平，却没有改善居民心理上的贫困。

四、城中村公共服务供给的对策和建议

1.改革现有土地制度

土地问题是城中村改造中不可回避的问题，也是社会矛盾频发的问题，城中村社区中的很多问题都源自于遗留的土地问题，在x社区中的案例中也是如此。要想改善在公共服务供给中缚手缚脚的局面，解放行政资源进行公共服务的供给创新，就必须解决好土地遗留问题。我国现行的土地制度来源于计划经济时期，计划管制的色彩在制度设计中根深蒂固。在土地交易的过程中，计划经济成分与市场经济成分并行相悖产生了不可调和的矛盾。土地交易可以看成为两个阶段，第一阶段国家与农民进行指令性的土地交换，国家付出很少的代价强制的征收农民土地；第二阶段，国家与市场进行土地的自由买卖，征地补偿与土地出让金之间巨大的差额正是这种不公平交易的体现。合理的做法应该是减少或去除土地制度中的计划经济成分，放交易权给农民，政府起到规范和维护的作用，形成合理的土地交易市场。如果农民能够通过土地交易获得应得的利益，那么后续的公共服务压力也会减轻许多。

2.转变政府维稳方式创新公共服务供给

地方政府是维持社会稳定和谐和提供社区公共服务任务的直接承担者，管理上的创新需要地方政府的勇敢尝试才能实现。维稳成为地方政府的主要任务之后，出现了各种各样的维稳方式。其中最不可取的就是刚性的维稳方式(也称之为压力维稳)，地方政府在冲突爆发时动用公权强力的打压，有时甚至会出现殴打、罚款、拘留和劳教等粗暴手段，最终只是对社会矛盾起到激化的作用。x社区的案例中是另一种软性维稳方式，地方政府为了维护地区稳定不计成本没有原则的满足群众不合理的要求，用过度公共服务来买稳定，这两种方式都是短期化应急性的维稳方式，带有效果的不确定性和实行的随意性。韧性维稳的方式，是将群众的合理诉求引导到正轨的司法渠道上，用法治来解决矛盾；健全维稳问责、评估、沟通制度，用长效的机制来淡化冲突。维稳工作可以用古语来点明：“琴弦缓则不鸣，琴弦急则声绝，急缓得中则诸音普”。另外，“创新公共服务供给方式，增加第三部门组织和社区居民的参与，实现政府、市场和社区间的合理分32'’，这些理念在公共服务的研究中已经成为共识，所能带来的优势也是显而易见的。x社区的居民已经具备一定的物质基础和民主意识，这些都为社区居民参与公共服务管理提供了基础。

3.培养社区积极氛围消除居民依赖心理

物质和文化是社区发展的两条轨道，服务型社区偏重于物质的建设，培养的是轻松休闲的社区文化，这并不完全适合于居民就业率偏低的城中村社区。而学习型社区偏重于精神文化上的公共服务，由此形成的积极向上、文明健康的社区氛围，更容易使失地农民在城市中找到情感的寄托，消除依赖的心理，更快的建立于城市密切联系的纽带。社区可以在政府的帮助下丰富文化服务的内容，设立就业培训中心，对待就业人员进行分类培训。对于待就业人员进行登记，按照受教育水平高低和劳动能力排序，帮助能力强者在社区外就业，帮助能力稍弱者在社区内部就业；建立社区大学，组织居民学习电脑、科普、政策等知识，提高居民的综合素质；整合和利用社区内的教育资源，让学有所长的社区成员成为教育志愿者，或者与高校合作，让大学生成为社区教育的力量之一。建立学习型社区或在服务型社区中重视学习的作用，将会成为社区可持续发展的动力。要消除居民的依赖心理，就要对他们的就业观念进行引导，帮助社区居民正确看待就业形势，宣传就业的物质和精神双重优势，改变社区居民无所事事的生活状态。

参考文献

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