非政府组织参与社会治理的困境及路径选择

【摘 要】当今中国，社会治理主体正由一元走向多元，非政府组织已成为社会有效治理不可或缺的力量。但我国非营利组织在法律地位、管理制度、基础地位等存在问题，妨碍了非盈利组织的发展。改进和加强非盈利组织在社会治理中的功能作用，既要求我们加快非盈利组织的立法进程，更要求我们创新工作理念，做到统筹规划、合理定位、科学授权、依法制权。

【关键词】非营利组织；社会治理

我国非政府组织是在社会转型过程中刚刚发育起来的，在单位社会时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前尚处于弱势状态，政府和社会大众都未能对非政府组织的发展给予足够的重视，没有在制度安排和社会道义上给以充分的支持和帮助，使非政府组织在社会治理中的积极作用被严重抑制。

一、非政府组织参与社会治理的困境

一是法律地位不明确。20世纪80年代末以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是目前这些法规都只是就某类非政府组织单独进行规范，对非政府组织的界定、合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等缺乏统一明确的规定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法具有滞后性；另一方面，现有的立法层次较低，没有一部系统的非政府组织基本法。法制建设的滞后是制约我国非政府组织参与社会治理的瓶颈，势必影响到其参与社会治理的效力。二是管理制度不规范。改革开放以来，我国各类非政府组织发展迅速，数量和质量都有很大提高，但现有非政府组织的形成主要是靠政府扶持发展起来的，大部分非政府组织行政色彩较浓，依赖心理较强，人治意识较重。内部缺乏规范，工作缺乏创新，社会公信力严重不足，参与社会治理的各项表现与社会发展要求不相适应。有些非政府组织甚至游离国家法律，成为滋生犯罪的温床。如一些社区老年协会负责人，为了一私之利，把老年协会当作自己营利工具，公开招揽，只要向其交纳一定费用，三五成群就可以放心开赌。三是与政府职能分工不衔接。社会治理中主体之间的衔接包括政府与非营利组织在社会治理全过程中的权责分配、职能分工、任务承接、治理协作、资源互补、信息传递等方面的无缝对接。我国正处在社会全面转型的关键时期，非营利组织正努力尝试承接政府逐步退出并转交给社会的部分职能，这个过程反映了社会治理结构、方法和观念的改变。但目前一些政府部门和公务人员没有充分认识到这一点，不能明确政府的范畴和角色；对政府公共管理的服务性、公益性和非营利性认识不足，并最终在思想上将非营利组织置于可有可无的地位。这就使得政府在制定公共危机管理相关决策时容易出现两种趋势：或者政府部门之间互相扯皮和推诿；或者对非营利组织主观上严格管制并导致了在客观上影响其发展。政府对非营利组织管理职能的转变不到位，在登记注册、监督管理等诸多环节过分强调管制，指导和服务意识不足，制度和政策往往不配套、不协调，严重影响了非营利组织的自身发展及在社会治理中的能量发挥。四是组织基础不牢固。我国非政府组织规模小，动员社会资源的能力较弱，这导致许多非政府组织资金来源渠道单一且发展经费不足。由于非政府组织没有形成吸纳人才的固定渠道，再加上社会待遇、经济收入等问题的存在，志愿者成为活动主体，造成人力资源开发能力和专业化服务水平较低。非政府组织的自律机制也不健全：一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动，引发许多隐患；另一方面，有的非政府组织内部管理混乱，一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。非政府组织自身存在的问题损害了其公众形象，降低了其社会公信力，严重阻碍了其参与社会治理的步伐。

二、非政府组织参与社会治理的路径选择

一要鼓励扶持非营利组织发展。政府必须转变观念，认识到非政府组织“不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。非政府组织的产生和兴起可以弥补政府能力不足，非政府组织以其贴近社会大众和发动社会力量的优势，对政府的公共服务形成了重要补充，能够起到政府所起不到的作用，让政府从繁杂的社会事务中解脱出来。尽管非政府组织的运作离不开政府的扶植和支持，但非政府组织绝不是政府的附属机构和创收实体，而是平等参与社会公共治理的合作伙伴，共同致力于促进社会的文明和进步。政府当应为非政府组织参与社会治理创造更好的条件，为非政府组织的生存发展提供更大的空间。二要科学合理分类。要在加大立法进程、完善法规体系的基础上，由政府有关部门根据经济社会发展需要和非政府组织的现状，从科学管理和方便服务的原则出发，依法对非政府组织进行科学合理分类。根据法律地位，可将非政府组织区分为法人社团和非法人社团。根据利益导向，可将非政府组织划分为公益性组织和互益性组织。法人社团、公益性组织，其在社会治理中的责任更大，对法人社团，对公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金扶助上要给予更大的优惠，确保其在社会治理中能够发挥更大的作用。三要依法进行监督。要明确政府监管职能。政府职能部门应当依法对非政府组织的日常活动进行监管，督促非政府组织依法、规范、有序地承接和履行政府转移的职能，避免和防止非政府组织违背社会公益，促进非政府组织健康发展。要加大日常监管力度。一方面，要健全信息公开制度。明确非政府组织信息公开的时间、地点、方式和内容，特别是对社会捐助、政府捐助资金使用，对涉及与公众切身利益密切相关的大事，必须按规定程序和要求向社会公开；另一方面，要建立奖励惩戒机制。对诚信守法、公益突出、作用明显、社会认可的非政府组织及其工作人员，给予一定形式的奖励。对在运作过程中出现问题的非政府组织，视情节给予警告、限期改正或撤销等处理。四要提高自身能力。非政府组织要强化服务观念，树立自律管理意识和风险责任意识，还要建立一系列内部质量控制机制，如建立健全决策机构和民主决策机制，建立财务监督制度和绩效评估制度等。在加强自律的基础上，非政府组织必须拓展自我发展的能力：一要解决资金缺乏障碍。在积极争取政府财政资助的同时加强公关工作，提高自身的知名度和公信力，建立专门劝募机构，提高民间捐赠收入的比重。非政府组织也可以发展一些收费服务，包括技术成果转让、信息技术咨询等。二要加强人才队伍建设。加强从业人员（包括志愿者）的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起激励机制、竞争机制及有利于人才开发和使用的管理机制。三要重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止成为政府的附庸；另一方面，要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织要积极配合政府的工作，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力，要充分利用政府和市场提供的机会，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。

参 考 文 献

[1]崔月琴.转型期中国非政府组织发展的契机及其限制[J].吉林大学社会科学学报.2009（3）：26

[2]江华，周莹.异地商会发展中的制度滞后与政策推进——基于异地温州商会的研究[J].中国行政管理.2009（4）：68

[3]朱琬宁.独立与互动：当代中国非营利组织发展路径探析——基于对香港国际十字路会的考察[J].公共行政.2009（12）：90

[4]肖文涛.社会治理创新：面临挑战与政策选择[J].中国行政管理.

2007（10）：108

[5]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：418

[6]褚松燕.国家建构视野下的公民非政府组织发展[J].政治学文摘.2009（1）：34

[7]程玥.论非政府组织管理的创新[J].中国行政管理.2008（10）：40