加快环首都贫困带扶贫开发的建议

【摘要】以首都北京为中心，半径150公里的范围内，分布着25个部级和省级贫困县，称为“环首都贫困带”。通过对贫困带地区经济基础、缺失要素、制度因素和产业结构等问题的研究，分析出环首都贫困带产生的原因，并在这些致贫因素的前提下提出加快环首都贫困带扶贫开发的几项建议。

【关键词】环首都贫困带 制约因素 扶贫开发

一、环首都贫困带的提出和现状

2005年8月17日，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。如果以150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个部级和省级贫困县，称为“环首都贫困带”。

据河北省发改委与河北省扶贫办2011年9月的调研报告显示，截至2011年，环首都贫困地区仍然有25个部级和省级扶贫开发重点县，贫困人口235.9万人，占河北省贫困人口的42.1%。环首都贫困带的贫困现状表现是多方面的，不仅体现在整体经济水平低、人均收入少，还体现在交通、教育、医疗等基础设施薄弱、和农民生计途径单一。

随着“京津冀区域一体化”和建设“首都经济圈”被列入国家“十二五”规划上升为国家战略，“环京津贫困带”客观存在的问题愈加凸显，这些问题不解决，“京津冀区域一体化”和建设“首都经济圈”将难以实现。

二、环首都贫困带的成因分析

环首都贫困带的出现并非偶然，是现实生态环境的脆弱、周边都市影响、补偿机制缺失、产业结构布局等多方面因素综合作用的产物，具体有以下几点：

（一）自然条件差经济基础薄弱

环首都贫困带是京津冀平原地区的生态屏障，也是北京水源地和风沙源的重点治理区。脆弱的自然环境使得该贫困带成为自然灾害的多发区。同时，灾害的频繁发生使得农民赖以生存的农业发展更加脆弱。而作为京津的水源地，河北为了给京津提供充足、清洁的水资源，不断提高水源保护标准，加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制，因此很大程度上制约了该地区的经济发展。

（二）北京的虹吸效应大于扩散效应

京津冀都市圈是继长三角和珠三角后国家打造的第三个经济增长极，目前京津冀都市圈还未成型，处于发展初期。北京作为都市圈的核心城市通过集聚效应吸收了大量的产业、自然资源和人力资源，而此时北京对周边的扩散效应并不明显，导致北京周边区域的高素质劳动力、资金等重要生产要素严重缺乏并不断流失。这种虹吸效应大于扩散效应使得贫困的周边地区发展更加缓慢，也拉大了北京和周边地区经济发展的差距，加大了该地区脱贫的难度。

（三）现有体制方面的原因

目前，大多学者在分析环首都贫困带贫困原因时，普遍认为制度因素在其中起了很大的作用，具体表现为以下两点：

1.对贫困带地区的生态补偿不合理。为了改善首都周边地区的生态环境，河北省从1990年就开始了对生态环境建设的投入，仅承德市各县年均投入就超过3000万元。巨大的投资改善了生态环境，而享受到生态环境改善的不仅仅是河北，北京也因贫困带生态的改变而气候好转，近年来沙尘暴发生频率明显降低。从社会公平及现实贫富差距上来说，北京应给予河北一定的生态补偿，这样才不失制度的公平性和合理性。

2.水资源补偿机制缺失。在水资源的供给上，国家为了维护北京的饮水安全，从政策上对贫困带的部分企业和项目进行取缔和限批，而只是近几年才开始给予当地政府一些象征性的补贴，贫困带地区因此项政策的实施付出了很大的现实成本和发展成本。为保证进京水源的水质和水量，政府要求压缩工农业用水，禁止耗水型企业建立，关停效益可观而耗水多、排污标准低的企业，同时限制化肥和农药使用，由此使得农民农业收入和务工收入大幅降低。

（四）产业结构发展不合理

从产业结构来看，环首都贫困带25县与河北省、北京市和天津市相比，农业仍然在经济中占有较大比重，而第三产业占比及其总增加值发展缓慢。张家口、承德地区作为北京的生态屏障，工业发展受限，但在旅游业、服务业等方面的发展却有很大程度的发展空间。对现有生态资源利用的不充分也使得当地的经济与北京、天津的发展进一步拉大。

三、加快环首都贫困带扶贫开发的建议

首都周边地区的贫困是地理、区位以及体制等多种因素长期作用的结果。一方面，自然条件恶劣；另一方面，我国长期以来的“城市本位”发展模式，在中心城市的快速发展的同时大规模索取周边的资源，产生了日益严重的城乡二元结构，加剧了周边地区的贫困。综合环首都贫困带成因以及目前扶贫治贫的努力，提出以下对策建议：

（一）建立生态补偿和水资源产权制度

为实现区域生态和经济的协调发展，解决现有贫困局面，应当建立生态补偿制度，对区域生态建设的地区给予补偿，特别北京北部的张承地区。对于退耕还林、森林禁伐等生态重建措施造成的经济损失，如粮食减产、收入减少等，也应给予相应的补偿，以保证农户的生活水平不致降低。同时应与北京上游的水源地建立包括水权分配制度、水权交易制度、水权监管制度为内容的水资源产权制度，对不同的用水需求采用不同的水权分配模式。

（二）支持特色生态农业发展

针对贫困带不同区位的资源特点，合理调整农业产业结构，建立环首都绿色食品生产供应基地。具体应从以下三点入手：（1）政府支持建立农业标准化生产，发展绿色科技农业，加快无公害、绿色、有机农产品认证工作，提高产品的绿色竞争力。（2）打造统一的区域性农产品品牌，提高当地农产品的知名度，并通过龙头企业和农业合作组织，加强农产品的外销，主要面向北京中高档消费市场，提高产业附加值。（3）针对环首都贫困地区龙头企业欠缺的现状，各级政府应选择一批扶贫龙头企业，给予信贷、税收和技术支持，做大做强一批龙头企业，延长农产品产业链条。

（三）综合利用优势资源

长三角与珠三角的繁荣，最根本的基础就是其与众不同的产业结构。据河北省统计局对省内140个区县评价，县域实力居前30位的强县有其优势产业。环首都贫困地区须立足本地优势，一方面发挥旅游资源丰富的优势，通过整合北京与当地的旅游资源，打造包括北京、承德、张家口三地的黄金旅游度假长廊；另一方面重视新能源的开发和利用，充分发挥环首都的张家口、承德地区丰富的风力和地热资源的优势，打造新的具有可持续竞争力的主导产业。

参考文献

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[4]中共河北省委党校课题组.环首都贫困县扶贫机制创新的路径[J].河北学刊，2005（6）.