公共物品供给与我国钞票处理模式选择

摘 要：文章运用公共经济学理论分析了钞票处理的基本属性，即钞票处理的准公共物品特性。单纯的政府供给、市场供给都难以满足需求，通过组织创新，大力发展非营利第三方钞票处理组织，形成钞票处理的多元供给模式，能有效提升钞票处理水平。

关键词：公共物品 钞票处理 多元供给

中图分类号：F832.21 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）12-218-02

一般而言，钞票处理就是指净化流通中现钞，即对流通中现钞进行“挑残、除假、清点、销毁”。理论上讲，货币当局发行现钞，一经产生并进入流通和使用，出于维护现钞信誉和现钞流通秩序需要，货币发行当局就有了净化现钞的公益性需求；同时经营现钞的金融机构，出于自身业务需要，也有净化现钞的市场性需求。因而，研究钞票处理问题应首先明确钞票处理的公益属性和市场属性两个基本属性。货币当局满足社会公益性需求与金融机构满足自身市场性需求的不断发展、相互交织，构成了钞票处理发展演变的主要脉络。

一、我国钞票处理的发展

1997年以前的一个较长时期，我国钞票处理基本延用传统的方法：即回笼的人民币现钞经商业银行清点扎捆，分为可再投放市场的回笼完整券与残损券，在保存一定业务运营现金之后，交存人民银行发行库。人民银行人工点捆卡把，检验回笼券质量，合格后，存放发行库内①。其中残损券经人工复点后，送造纸厂蒸煮打浆销毁，边远地区还采取焚烧方式销毁。

随着我国现金流通量急剧增加，传统的钞票处理方式已远远不能适应要求。1997年5月，人民银行向国务院发出请示，提出了增加投资，购置钞票处理设备等意见，得到了国务院的批准。现代意义上的大规模钞票处理从此在我国起步，人民银行钞票处理中心逐步建立，机械清分和销毁设备也逐步配备。同时，商业银行也逐步配备点钞机、清分机等设备，提高钞票处理效率；尤其是随着自助银行业务的发展，商业银行对现钞质量要求越来越高，一些规模较大的商业银行钞票处理设备配置水平越来越高、业务量也不断增长。

二、钞票处理的基本属性和供求关系

（一）钞票处理的基本属性

公共物品是指公共使用或消费的物品。由于现金的高流动性，钞票处理后的现金很难确定由哪个具体的个人持有，因而钞票处理具有公共物品属性。但具体到经营钞票处理的个体来讲，个体可以（部分）支配处理后的现钞流向，从这个角度，钞票处理又具有私人物品属性。因而钞票处理应该是介于私人物品和纯公共物品之间，即准公共物品。

一是非排他性。即无论出于何种目的进行钞票处理，处理后的现钞一旦进入流通，很难确定具体的消费（受益）对象。单纯的钞票处理②难以通过“成本―收益”核算实现持续经营。

二是非竞争性。非竞争性是指当增加一个人消费某产品时，该产品的边际成本为零。对于钞票处理，尽管存在对现钞洁净程度的不同需要，但一经提供，消费者（直接的为金融机构、间接的为社会公众）便同样享用，不影响其边际成本。由于非竞争性，钞票处理很难根据“竞争性产品总需求等于个体需求加总”的原则进行生产，只能按照一般水平的消费偏好开展，钞票处理供给难以达到社会最优水平。

三是正外部性。正外部性，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应。钞票处理的正外部性十分明显，一经实施，全社会受益。正外部性的存在，使得钞票处理较难通过“成本―收益”经营模式实现充分供给。

（二）钞票处理的需求与供给

1.钞票处理的需求分析。从需求主体上分类，钞票处理需求可分为社会公众需求、金融机构业务需求、中央银行履行职能需求。社会公众③需求，即社会公众希望持有整洁干净的现钞；金融机构业务需求，即金融机构业务经营需要而产生的钞票处理需求；中央银行履行职能需求，即中央银行出于依法履行货币发行和管理职责的需要而产生的钞票处理需求。其中，社会公众需求和中央银行履行职能需求均具有公益性，金融机构业务需求属业务经营范畴，具有市场性。

影响钞票处理需求量的因素有三种：一是流通中现金量。钞票处理需求量与流通中现金量成正比关系，流通中现金量越大，钞票处理需求就越大。二是现钞制作质量。现钞制作水平越高、质量越好，则钞票使用过程中的污损、残破率就越低，钞票处理需求率也就较低。但考虑到现钞制作水平在一定时期内的稳定性，可以认为短期内现钞制作质量对钞票处理需求影响不大。三是商业银行经营模式。首先，自助银行业务与钞票处理需求的正相关，即自助银行业务规模越大，钞票处理需求也就越大；其次，人民银行管理要求，即人民银行对商业银行现金收付业务的管理要求，监督交存回笼券质量等，人民银行管理力度越大、要求越高，商业银行钞票处理的水平也会随之上升。

2.钞票处理的供给分析。（1）商业银行钞票处理供给：市场失灵导致钞票处理有效供给不足，只能部分满足需求。钞票处理的准公共物品特性，决定了商业银行钞票处理供给的不足，即存在市场失灵：一是市场化建设模式的局限性。商业银行钞票处理建设遵循盈利最大化的原则，受制于自身经营需要。调查显示，目前金融机构普遍清分能力不足，机械清分能力往往仅能满足离行式ATM机使用，大批附行式ATM机仍依赖手工或点钞机。市场化建设模式甚至无法满足商业银行自身需求。二是各自为政建设模式的局限性。由于商业银行间经营规模、管理水平差异较大，不同商业银行对钞票处理需求的差异也较大，加上商业银行发展战略、经营决策机制等因素，商业银行钞票处理建设水平差异很大。工商银行、农业银行等国有大型银行机械清分设备配备相对较多、设备质量相对较好，一些规模较小的银行、农村金融机构配备机械设备数量较少，甚至没有配备。各自为政的建设模式难以实现规模经济，导致钞票处理整体水平相对低下。三是纯市场经营模式与公益性钞票处理需求的矛盾。纯市场经营模式存在如下问题：①目标不相容。以营利为目的的钞票处理发展只能依赖业务经营带来的收益，其成长具有自发性，难以适应不断增长的钞票处理需求。②市场势力。受规模经济等因素影响，商业银行一旦在钞票处理领域取得垄断地位，在盈利第一的目标下，市场势力往往意味着高价格、低品质。

（2）人民银行钞票处理供给（见图1）：政府失灵导致钞票处理有效供给不足，只能部分满足基本公共需求。政府失灵，是指个人对公共物品的需求得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时，规模过大或者效率降低。人民银行钞票处理供给存在一定程度的政府失灵：一是行政化的建设模式与市场化的钞票处理需求总量的矛盾。人民银行钞票处理建设行政属性较强，从申报、立项到批复、开工建设决策链条长、耗时较多，需要中央预算部门以及地方政府的大力支持，因而建设周期较长，一旦建成，稳定性较强。而钞票处理需求总量具有市场属性，即决定于经济金融的发展，受制于经济金融的波动。行政化的钞票处理建设模式很难适应市场化的钞票处理需求变化。二是行政化的管理模式与企业化的钞票处理管理要求的矛盾。人民银行钞票处理业务管理上基本沿用行政管理模式，无论是人员管理、薪酬体系均缺乏应有的灵活性。行政机关管理风格难以适应钞票处理的企业化运作。三是均等化公共产品与差异化需求的矛盾。随着经济金融的发展，现代化的现钞存取设备、自助服务设备广泛运用于金融业、交通业、零售业等，经营机构对流通中现钞清分需求的量越来越大、时间要求越来越高，内容也不尽相同。人民银行的现钞清分覆盖能力十分有限。

三、钞票处理模式设计与选择

公共物品理论认为，应根据公共物品的属性和特征，合理安排公共物品的多元供给制度，提升公共物品供给水平。因而，有必要依据钞票处理准公共物品的基本属性，通过创新组织模式，有效提升钞票处理供给能力。

所谓非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），是指不为所有者营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，因此其所涉及的领域非常广，担任起弥补社会需求与政府供给间的落差④。非营利组织通常是在市场失灵和政府失灵的条件下出现并发挥作用的。即个人利益实现得不够充分，国家利益也表现得不够突出，但公益性、互益性或中介性相对较强的社会和经济领域。钞票处理的基本属性和供需矛盾也说明引入非营利组织的必要性。

1.钞票处理非营利组织设计。非营利组织弥补“政府失灵”和“市场失灵”的效果，外部取决于政府的培育支持力度和整体的市场环境，内部取决于非营利组织的结构和目标与公共物品属性的适应程度。对于钞票处理而言，就是要依靠人民银行和各级政府的支持，依据钞票处理准公共物品的特点，通过制度创新和组织创新，建立非营利钞票处理组织，不断提升钞票处理能力和效率（见图2）。

一是人民银行和各级政府的支持是必要前提。由于金融机构对钞票处理业务的需求以及钞票处理供给水平的差异，商业银行自发联合组建非营利钞票组织的动力不足；同时，钞票处理的土地厂房、机器设备投入较大，依靠商业银行自发联合组建的难度也较大。考察国际社会非营利组织的发展历史，政府的支持、鼓励、规范、监管是前提。具体到我国的钞票处理而言，首先，人民银行会同其他政府部门明确非营利钞票处理组织的相关优惠扶持政策，尤其是争取地方政府在土地、资金上的支持；其次，人民银行制定非营利钞票处理组织、运行管理办法，确保组织建设合理、业务运行规范；最后，人民银行应依法行使监管权力，对非营利钞票处理组织的发展进行前瞻性的规划，对其业务运转实施必要的监管。

二是自由志愿和互惠互利是组织原则。典型意义上的非营利组织，一般是本着自由志愿组合、本着互惠互利原则，以组织活动实现特定成员或社会的公共利益。就钞票处理而言，首先，金融机构对钞票处理的实际需求呈逐年上升趋势，只要政府（中央银行）适当引导，金融机构完全有意愿参与组建非营利组织；其次，只要政府（中央银行）支持力度足够，钞票处理需求不尽相同的金融机构也完全可以形成共识，并通过不断完善互惠互利的运作机制，服务自己、服务成员、服务社会。

三是公益第一和服务会员是经营目标。钞票处理存在的“市场失灵”表明，坚持公益应成为非营利钞票处理组织的首要目标。同时，由于钞票处理公益属性和市场属性较难分割，以及需求总量市场化、建设难度较大等因素，非营利钞票处理组织建成并运营后，比较现实可行的办法就是服务于参与组建的各个成员（即会员制）。

四是内部自治和合理定价的经营策略。在实践中，非营利组织与企业一样是需要产生利益，但区别在于非营利组织是为组织倡导的服务对象和服务内容而产生利益，同时受法规或道德约束，盈余一般不分配给所有者或成员。因而，非营利钞票处理组织应建立健全治理结构，保证组织高效运转。人民银行可采取选送高管人员等方式加强对钞票处理组织管理层的管理，预防侵害公共利益行为。同时，应充分尊重其经营自，通过建立合理的定价机制，加强运营成本核算，充分考虑未来发展空间，合理确定服务价格，以保证运营效率。

综上所述，可从发挥人民银行、商业银行和钞票处理组织三方积极性入手，组建非营利会员制钞票处理中心。该中心是由人民银行监督管理，商业银行为会员，独立核算、自收自支的法人事业单位。中心的组织框架：由人民银行牵头组建理事会，中心理事长、主任及主要管理人员可由人民银行委派。经营方针：服务宗旨、公益原则、自主经营、自负盈亏（即坚持公益性、不以营利为目的，实行企业化管理，自主用工、独立核算）。

（二）钞票处理的多元供给

国际经验证明，非营利组织在公共物品的供给上尽管有许多的优势，但在实践中也会出现“契约失灵”、“志愿失灵”等现象。要实现公共物品的充足、有效供给，有必要实施公共物品多元供给。Wuthnow（1991）曾指出，当政府部门、营利组织、非营利组织三者为公众提供相同或相似的公共产品或服务时，也会存在激烈的竞争，资金、人员、技术等资源在部门间流动，三者不断的合作与竞争中努力寻求多元权力的均衡点，形成公共物品供给的多元体制及互补机制。

多元供给的关键就是不同主体的合理定位。具体而言：政府在政策服务、制度安排、协调多方关系、建立关系网络、保障公平、合同监管等方面具有独特优势，而在具体的生产、服务上行动迟缓、缺乏回应性，要求诉诸市场和社会力量；营利组织拥有极强的运营能力，开拓性和创新力、生产服务效率高、适合完成产生利润的任务，但其营利至上的行为则需政府规制及监督予以约束；非营利组织在克服市场失灵和政府失灵上有其独特的优势，但其“类官僚化运作”及“二政府”倾向必须通过政府的制度监管和市场力量的竞争加以规范。

就钞票处理而言，首先，要发挥人民银行的主导作用，人民银行要完善钞票处理的相关法规，规划钞票处理供给模式，强化钞票处理组织监管，争取各级政府部门对钞票处理投入和支持，支持钞票处理技术发展，制定行业规范，保留必要的钞票处理能力。其次，要大力发展非营利会员制钞票处理组织，有效地提升我国钞票处理供给能力和效率，缓解一些地区尤其是现金流通量较大地区的钞票处理供给严重不足的矛盾，提升我国钞票处理的整体水平。第三，要继续鼓励、支持、监督、规范商业银行等营利性钞票处理组织，营利性钞票处理组织能有效满足特定对象的钞票处理需求，经营效率相对较高，对提升整个社会钞票处理水平，激发钞票处理业务活力有不可或缺的作用。

因而，我国钞票处理发展方向可归结为：在主体功能上，“以人民银行为主导，商业银行为主体，非营利组织广泛存在”；在组织分布上，“人民银行钞票处理中心、商业银行钞票处理中心、非营利性钞票处理组织、营利性钞票处理组织”共存的多元局面。

注释：

①不合格的，退还商业银行重新整点。

②即排除商业银行因发展现金自助业务需要而进行钞票处理的情况

③包括企事业单位，以及群众

④百度百科词条

参考文献：

1.Wuthnow,R Between states and market: the voluntary sector in comparative perspective[C] Princeton:Princeton University Press,1991:3-29.

2.张红地.现金管理.中国人民公安大学出版社,2002

3.陈宝山.现钞货币运行概论.中国金融出版社,1994

4.王雍君.公共经济学.高等教育出版社,2007

（作者单位：中国人民银行杭州中心支行 杭州 310001）

（责编：若佳）