公务员权利救济制度引入司法救济的必要性研究

[摘要] 维护公务员的人性尊严、保障公务员的权利是当代各国人事制度的共同趋势。我国《公务员法》颁布实施之后，对公务员的权利救济的规定没有取得制度上的突破，公务员权利的司法救济没有被列入法律之中，依然排除在公务员权利救济的法定途径之外，这与法治、人权的理念是相违背的。本文着重在我国现实的政治、法律、行政和社会背景下，探讨建立公务员权利司法救济制度的必要性。

[关键词] 公务员权利 司法救济 必要性

公务员因其职务而以特定身份承担政府职能并履行各种义务，应当有基本的身份和职务保障，享有其基本权利， 以确保有效执行公务。要切实保障公务员的权利，离不开完善、有效的权利救济制度。公务员的权利救济是指公务员的权利被侵害时，依法定的方法和程序寻求帮助，来维护自己的权利。完善公务员权利救济制度的重要组成部分，便是通过各种立法和司法实践提供相应的司法救济。但是， 分析当前我国公务员权利救济制度的立法和实践，我们发现，在一些法条中虽然列举规定了我国公务员所享有的部分权利，但是却没有相关的司法救济制度作为保障。致使部分公务员在权利受到侵害时，缺乏必要的救济手段。这种状况与我国建立稳定、高效的公务员队伍，实现政府管理职能极不适应，不仅不利于保障广大公务员的合法权益，也不符合建设法治政府的要求。

一、我国公务员权利救济现状

我国《公务员法》虽然在第15章专门对公务员的权利救济做出了规定，但是这些规定都是比较原则性的，缺乏具体的可操作性。目前，我国公务员的权利救济途径主要有以下几种：

1.复核。我国公务员权利救济中的复核分为两种情况。一种是《行政监察法》及其配套法规中规定的复核；一种是《公务员法》中规定的复核。《公务员法》第90条规定：“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核。”

2.申诉。《公务员法》第90条规定“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉”，“行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理”。

3.控告。《公务员法》第93条规定公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。

4.仲裁。《人事争议处理暂行规定》规定公务员就国家行政机关与公务员之间因录用、调动、履行聘任合同方面发生的人事争议可以向人事仲裁机关提出人事仲裁申请。人事部人事仲裁公正厅、地方各级人事管理部门人事仲裁委员会是仲裁申请的受理机关。

二、我国现存公务员权利救济制度的弊端

由前述各条可见，我国的公务员权利救济制度虽然取得了很大程度的发展，但是在体制上仍然只是行政内部监察制度的一环，属于行政内部救济，被明确地排除在司法救济范围之外，存在着明显的不足之处：

1.制度规定缺乏统一性。

2.程序设计缺乏严格性。

3.主体地位缺乏独立性。

4.裁决结果缺乏强制力。

三、引入司法救济制度的必要性

公务员权利缺乏保障，关键在于诉讼机制的缺乏，在于公务员司法救济权利的缺失，这是与人权和法治的观念相背离的。因此，赋予公务员完整的救济权，特别是赋予公务员依法寻求司法救济的权利是促进民主行政、保障公务员权利的必然要求。

（一）公务员权利司法救济制度的理论基础。正如英国著名的宪法学家戴雪在其《英宪精义》中所强调的：对权利的保护和救济， 比宣示人的权利更为重要和实在；只有具备有效的救济方法，法律之下的权利才能受到尊重，名义上的权利也才能转化为实在权利。因此， 权利救济理论是现代法治国家实行公务员权利司法救济制度必要性的重要论据之一。

1.权利救济理论。权利与救济之间的关系，就像是一对双胞胎， 如影随形。救济权与原权相互依存，不可分立，“有权利， 必有救济”、“无救济即无权利”便是对权利救济思想的集中表述。

法律救济对相对人而言，本身就是一种权利。这种权利的性质表现为一种救济权 ，是相对于原权而言的“第二权”，指在原权受到侵害时所产生的补救权利或者是请求国家保护的权利。救济权与原权相互依存，不可分立，没有救济权，也就不可能有原权的实现。此外，权利不是静止不动的利益资格体系，而是动态的、可以要求实现的完整过程。在这一意义上，权利是一种权能，个体不仅可以自主地实现法律规定的权利，而且“能要求国家执行他的权利”。权利救济的关键在于以具体可行的方式、方法和程序解决权利之争。法律不仅宣告权利， 更重要的在于给予权利实现的实际可能性，从这个意义上讲，法律若不能实际体现一种公正、平等、真实的救济体系，那么实体权利的保护只能是画饼充饥，没有实际的效用。《世界人权公约》指出“人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵害时，有权享受国家行政法庭之有效救济”。因此，提供公务员公正合理的权利救济渠道是权利救济原则的根本要求。

2.权利结构理论。根据法理学上的权利结构理论，公务员的权利可以分为积极权利和消极权利两个相互联系且完整不可分割的构成部分。积极权利即法律赋予公务员积极的作为和不作为的权能；消极权利则是法律赋予公务员在其权利受到侵害时请求法律予以保护的权利。因此，法律对公务员积极权利的规定是其权利结构中的核心，但如果没有消极权利的救济，那么积极的权利将成为一句空话。可见， 消极权利在权利结构中是必不可少的。只有辅之以消极权利的规定，即赋予公务员在其权利受到侵害时请求保护的权利，公务员的权利才可能获得真正的保障，公务员权利的规定才是完整的结构。因此，司法救济权作为一种消极权利，是公务员权利这一积极权利的必然要求。

3.司法最终救济原则。司法最终救济原则体现对公民权利的较高程度的保护，反映一国行政行为救济制度的完善程度，并不能以其他救济途径来否定司法救济。为保障公务员的合法权益，实行司法最终解决纠纷制度是完善我国当前内部行政行为救济机制的必经之路。

首先，司法救济符合诉权作为第一制度性人权地位的要求。司法救济事实上就是赋予当事人就其主张而向法院提讼的权利，是宪法和法律所保护的其他性质权利的保障性权利。当公务员的合法权利受到侵害时，公务员应当享有诉权，可以请求司法机关予以救济，获得公正程序和公正结果。在实体权利的设定上，行政机关与公务员已经存在着严重的不对等，因此更依赖于程序权利的相对平等的设置，才能使对公务员权利的保护真正体现现代行政法的平衡内蕴。

其次，司法救济优越性是司法最终救济的根本原因。司法救济比行政救济更能维护和保障公务员的权利，这是因为：（1）司法机关以其地位的独立和超然，有利于避免裁决者的个人偏见和排除法外因素的干扰，从而做出公正的判决； （2）司法机关能提供比行政机关的组织和程序更强的合法性保证； （3）司法机关地位的独立性和程序的严密性，也能增加公务员对裁决公正性的信任程度；（4）司法具有一系列严谨、合理、专门化的运作过程和设计，并且以国家强制力保证其判决的效力和权威，可以为权利救济提供坚实的制度保证； （5）司法救济直接表现为权力对权力的制衡，使其成为监督行政权的非法专横的首选。正如政治家韦伯斯特所言：“人类社会最好的结局就是司法审判。”

（二）明确公务员与政府的法律关系的必然要求。随着现代行政法制的不断发展， 越来越多的国家将公务员与政府的关系划分为：一方面，在公务员代表行政机关执行公务，与公民、法人或其他组织形成的外部法律关系中，公务员的行为结果归属于国家行政机关，并不是法律关系的主体，没有独立的主体资格，也没有独立的法律利益，当然也无需救济机制的保护；另一方面，在公务员与其所在行政机关的内部人事管理法律关系上， 公务员则处于内部管理相对人的地位，即作为被管理者处于被支配的地位，行政机关以单方面意思表示所做的任何人事管理行为对国家公职人员都具有拘束力、确定力和执行力。

（三）实现权力控制与权利保障的客观需要。建立和强化权利救济制度有助于实现权利与权力的平衡，反映了现代行政法制的平衡观念。通过立法和司法实践，使得公务员就其权利享有充分、有效的救济途径，能达到有力控制权力运作、保障权利不受非法侵害的目的。（1）能有效抵抗不正当的权力运作、监督权力的合法运作，对行政机关及其领导人员的权力进行有效的监督。公务员相对于行政机关及其领导人员而言处于弱势，有了司法救济，行政机关及领导人员的用人权就会受到独立的第三方的约束和限制，这对于行政机关及其领导人员的权力运作是一个强有力的约束机制；司法救济的存在，也给了那些掌握有人事权者增加了任意行为的心理压力，使得他们更加谨慎地使用手中的人事管理权；司法救济的行使，使司法权能在某些领域内适当地介入行政权的运作，审查行政行为的合法性，监督行政行为是否符合正当程序，从而使得行政行为更符合法治社会的要求。（2）有利于确保“程序公正”，增强争议处理的可接受性。公务员在遇到对其职务产生影响的内部行政处理行为时，往往不是从绝对实体的意义上来判断其自我的处境如何，而是在与周围人的对比中判断其处境。如果把那些获得经公正程序而产生的不利结果的人和那些获得经不公正程序而产生的不利结果的人相比较，前者的满意度会高于后者。

“在社会发展到一定时机， 当某种行政行为不纳入司法审查不足以保护公民的合法权利， 不利于维护和监督行政机关依法行政时，就应该将其纳入司法审查的范围”。司法的本质就在于以权威的方式解决纠纷，使各项法律在具体个案中得到实施，实现对权利的维护和对公权力的合理约束。引入对公务员权利的司法救济，是我国公务员人事管理当中实现权力控制与权利保障的必然要求。

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（作者系中国海洋大学MPA教育中心公共管理硕士，单位为安阳市地方税务局）