欧洲劳动力市场改革的几个成功案例及其启示

摘要本文旨在阐明那些推动某些欧洲国家实行成功的劳动力市场改革的一些共同因素。与一些选择性的案例研究（爱尔兰、丹麦、荷兰和英国）相结合的经验分析揭示了成功的改革需要国内劳动力市场、财政和产品市场的配套改革，包括救济金改革、降低劳动税、减少政府支出、放松对劳动力市场和产品市场的管制等一揽子改革计划，以增加劳动力供应并使之更有效地转换为就业率的增长。同时政府可以通过承认某些既得利益而使改革战略获得公众的广泛支持。

关键词劳动力市场改革 欧洲 案例研究

中图分类号：F11 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）06-0073-77

受20世纪70年代和80年代初的全球供给冲击并伴随以国内政策的失误之后，许多欧洲国家的失业率急剧上升。在某些国家，失业率至今仍然居高不下。但也有些国家发生了显著的转变，出现了失业率的大幅下降以及相应的就业率的快速上升。

本文将以此为背景讨论过去二十年中对上述冲击做出反应的一些国家的成功政策和相关的做法，旨在阐明那些推动某些欧洲国家实行成功的劳动力市场改革的一些共同因素，并为其他国家的效仿提供指引。主要的方法是集中于具体的案例研究（case study），并选择了四个国家进行详细论述。

一、案例选择的依据

案例研究所选择的四个国家，即爱尔兰、荷兰、英国、丹麦，属于现在欧盟中失业率最低的五个国家中的四个，同时它们也是过去20年中失业率下降幅度最大的五个国家中的四个，见表1。

而且，根据OECD的统计数据，这几个国家的就业率增长同样明显，其中爱尔兰和荷兰的就业率增长在欧盟各国中位居榜首 [1]。不过，对这些案例的研究证据并没有表明改革的效果是立竿见影的，就业率的明显上升通常在实施改革计划的多年后才会发生。同时，对案例的选择仍存在一定的随意性因素，因为如果使用不同的表现基准，那么其它国家可能会居于梯队的领先位置。这是案例研究的一个局限性。

二、改革经验

关于劳动力市场制度及其结果之间的关系的研究文献汗牛充栋，尤其是对欧洲各国的不同表现的解释。一些文献认为政府应当利用劳动者保护制度对经济的负面冲击做出反应，但这种观念在80年代以后得到了部分的纠正 [2]。迄今为止关于究竟是哪些特定的制度抑制了就业的增长或使得失业率上升，还缺乏一致的看法，但研究的注意力主要集中于这些因素，即慷慨而长期的失业救济金、高税收、严格的就业保护法和工会的权力等。Nickell, Nunziata, and Ochel （2005）在一项代表性的研究结果中表明，制度能够解释略高于一半的从1960年代到1990年代欧洲失业率的增长，在这些制度中失业救济金因素占39%，劳动税收占26%，工会权力占19%，就业保护立法占16% [3]。同样，Bassanini and Duval （2006）在最近做的研究中把结构性高失业归咎于长期高额的失业救济金、高税收和对产品市场的严格管制 [4]。本文关注的则是对劳动力市场制度的改革经验，并从一个更为历史性的视角考察广泛的改革战略。

劳动力市场制度改革的主要目标是增加劳动力供给。基于工会和雇主之间的工资谈判模型，这个政策目标意味着劳动力供给曲线（或工资曲线）向右移动，即给定工资水平上的更多劳动力供给量，或给定劳动力供给量的更低工资 [5]。下列因素可以导致工资的向下调整：1. 工会和工人的态度变化，即更加注重就业的增长；2. 劳动所得税的下降，能使工人愿意接受较低的税前工资，如果税后工资能与原先持平的话；3. 失业救济金改革，能够降低工会成员的最低工资标准；4. 减少政府部门的就业和工资，这也能降低最低工资标准，因为政府雇用是对私人雇用的一种替代。

从这个视角来看，工资向下调整是改革战略的一个基本结果。本文的案例研究正是以这一基本的观察为基础。根据OECD的统计数据，过去的20年里劳动力供给变化最明显的国家包括爱尔兰、英国与荷兰 [6]；在丹麦，该趋势从1990年代初政府认真推行改革后也变得明显。就其它国家而言，芬兰和瑞典也比较明显，更多的国家在1990年代晚期和21世纪初期出现了工资的向下调整，包括意大利、西班牙和德国。就本文选择的案例即爱尔兰、荷兰、英国和丹麦这四个国家而言，其劳动力市场改革的成功经验主要有以下五个方面。

1．与工会的关系

爱尔兰与荷兰的工资调整是通过社会伙伴之间的一致协议来诱发的，而英国则集中于削弱工会的权力来促使工资调整。荷兰与爱尔兰的改革计划获得成功的核心战略是通过降低劳动所得税来弱化名义工资低增长的效应。1982年荷兰的中央工会与雇主联合组织在政府的协调下签订了具有开创性意义的“瓦森纳协定”（Accord of Wassenaar），商定了对工资增长的限制，同时政府承诺减少劳动所得税和社会保障缴款额。1987年爱尔兰采用了相似的战略。尽管这些工资协议仅明确应用于具有工会组织的部门，但它们在事实上形成了工资期望的基准。该战略在上述两国获得了成功并在此后得到继续运用。英国则采取了不同的方针。英国的劳动力市场改革开始于1979年，采取的第一个步骤是通过颁布四部劳动就业法案逐步削弱工会对于薪酬问题的谈判权力。但即便如此，英国也通过减少劳动者的税收负担来弱化税前工资下降的负面影响。丹麦政府也很早就采用了与工会对抗的方式，但却导致了产业的动荡并最终未能限制工资增长。此后，丹麦的工资谈判体系在90年代日益分散化，政府于是改变方法并转而集中于对劳动力市场制度的改革。

2．减少税金

四个案例国家的一个共同因素是稳步减少税金（包括个人所得税和社保缴款额）以利于工资调整。爱尔兰、荷兰、英国和丹麦在过去20年里对劳动收入的总税金明显下降，见表2。

这在欧洲并非是个普遍的趋势，因为在这个阶段里半数欧盟国家的税金实际上有所上升。

3．救济金改革

四个案例国家都进行了某些方面的福利改革，即降低失业救济金的水平或缩短持续期，或提高领取救济金的资格要求。爱尔兰的救济金水平不再与税后收入的增加同步增长。丹麦与荷兰还削减了领取失业救济金的最多年数，而且除爱尔兰之外的其它三国都提高了资格要求。例如荷兰1987年颁布的失业保险津贴法，首先规定只有那些至少有4年工作经历、在失业前52周中至少工作了26周的非自愿失业者，才有资格申请延长失业保险津贴；其次，缩短和降低了领取延长失业保险津贴的时间和数额，领取延长失业保险津贴的时间从原来的2年改为了1年。丹麦的特殊政策是在缩短领取年数和提高资格条件的情况下继续维持慷慨的救济金，伴随以日益严格的“积极寻求再就业”的要求。从2002年起，丹麦要求在领取失业救济金一年后就必须参与“积极的劳动力市场政策”。虽然对失业救济金的制度改革效应很难量化，但转移支付的增长与工资调整之间显然存在负相关性。

4．政府支出与降低劳动税收二者结合

另一个共同的因素是成功的改革倾向于同步削减政府支出与劳动税收。在过去的二十年里，除丹麦外的三个案例国家在开支和财政收入方面都显著缩小了政府的规模，见表2。财政政策的改善和劳动力供应的增加有着密切的关联，劳动力供应的增加总是伴随着财政平衡状况的改善和审慎的财政调整，尤其是对社会开支和政府工资的调整。而且当财政收入在改革时期之前呈现增长趋势时，它会在劳动力供应增长的期间下跌，这表明劳动税收在下降。总之，基于节省开支的财政调整与劳动力供应改革倾向于互相补充。财政调整与结构调整向着相同的方向发展而没有明显的替换关系，财政巩固与劳动力供应的变化在同一个时期发生。劳动力市场弹性增加了，因为政府工资和转移支付的削减与劳动税收的削减能够鼓励工会接受较低的工资，从而导致较高的就业水平和经济增长率。降低税收还有利于化解针对劳动力供应改革的潜在反对力量。Sebastian Hauptmeier等人(2006)所做的案例研究也发现，那些推行大幅度政府支出改革的国家在之后明显出现更高的增长率和就业率。[7]

5. 灵活的产品市场和劳动力市场

最后一个共同因素是四个案例国家都具有相对自由的劳动力市场和产品市场。根据OECD的就业保护水平指数，21世纪初这四个案例国家在就业保护法规的严格程度上处于较低水平，尤其是爱尔兰和英国的劳动力市场的自由化程度最高。[8] 荷兰的就业保护虽然相对比较严厉，但它将劳动力市场的灵活化改革集中于实行劳动时间的灵活化，并放松对灵活就业的管制特别是放松对部分时间就业形式的管制，因此荷兰灵活就业或非正规就业的比例在欧盟中是最高的。基于OECD采集的产品市场管制指数，这四个案例国家同样在1998年样本中显示了最低的管制水平。[9] 这表明，对劳动力供应的积极冲击更有可能导致较高的就业水平，因为工资的向下调整导致了更多的工作机会。

三、改革的政治经济背景

在上述几个案例国家中，最初的劳动力市场改革往往都是由经济危机推动的，而改革的延续则依靠经济增长的回升。从1980―1982年的平均增长率来看，丹麦、荷兰和英国属于表现最差的四国中的三个（另外一个是希腊）。同时在这个时期爱尔兰的平均财政赤字位居第二、平均通胀率位居第三。因此这些国家的政策制定者们适时地提出了改革的重要性。最初的改革往往由新一届政府实施。成功的改革带来了强劲的增长和产出缺口的改善，为改革的延续提供了空间，显示了国内持续改革的强度与危机后的增长之间的积极反馈关系。

为了获得对改革的支持，政策制定者往往在改革过程中承认某些既得利益，从而化解反对力量。政治体系的类型与改革能够成功并无关联，因为这几个案例国家在政治上就存在明显的差异。[10] 强大、稳定的政府固然能够有力地推进改革议程，但这并不意味着相对弱势的政府就无法推行改革，特别是如果他们允许不同的集团在改革过程中获益的话。例如爱尔兰和荷兰在工资调整和减税二者之间保持了此消彼长的替换关系，丹麦的政策则在实行严格的救济金体系的同时维持高额的救济金水平。重要的是，这些政府通常在改革后赢得再次选举。

四、改革的社会影响

案例研究的证据表明，效率和公平的双重目标并非是不相容的。最近有不少研究者指出，高就业率能够减少不平等和贫困率[11]。在这方面，像丹麦与荷兰这些国家在不平等和贫困率等社会指标上一直比其它欧洲国家表现得更好。而且尽管英国与爱尔兰在这方面表现不够好，但它们仍然优于希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国家。虽然一个国家在这方面的表现主要是社会偏好的产物，尤其与社会开支的规模相关，但这些偏好并不必然导致低就业率。

同时，改革也并不需要以牺牲社会凝聚力为代价。丹麦与荷兰在改革后维持了相对良好的社会形势。英国的不平等程度在改革开始后仅略有上升，爱尔兰的不平等程度在改革调整期保持稳定甚至略有下降。而且，1990年代，社会不平等程度的上升是个普遍的现象，不管是在推行改革的国家还是未推行改革的国家都是如此。因此并不能说这几个国家的改革是以牺牲社会平等为代价的。此外有人论证，在收入分配方面的紧缩开支改革的不利效应能够通过更快的经济增长和更集中的公共开支目标而得到减轻。[12]

五、两点启示

上述案例研究对其它国家的政策制定者的最重要启示是，成功的改革计划是由劳动力市场、财政和产品市场改革这些相配套的国内政策组成的，这些改革措施互为补充、互相加强。在一些最成功的案例中，这些国家采用了同时削减政府支出和税收的战略，后者增加了劳动力供应。反过来，对产品和劳动力市场的低水平管制便利了工资的调整从而导致就业的强劲增长，而高就业率产生了更多的财政收入从而为进一步的减税和工资的继续调整铺平了道路，这是一个良性的循环。

第二个启示是，政策制定者能够维持对改革议程的广泛支持。除了政策应当随时间的推移而保持首尾一贯以外，政府还可以在改革过程中通过承认某些既得利益，诸如对工会同意下调工资的态度和行动给予减少劳动所得税的报偿，或在推出更严格的救济金体系和减少就业保护的同时保证更高的救济金水平等，来维持社会对雄心勃勃的改革战略的支持。

注释：

[1] OECD Economic Outlook, 2006.

[2] Olivier Blanchard, “European Unemployment: The Evolution of Facts and Ideas”, NBER Working Paper No. 11750, Cambridge, Massachusetts: National Bureau of Economic Research, 2005.

[3] Stephen Nickell, Luca Nunziata, Wolfgang Ochel, “Unemployment in the OECD Since the 1960s: What Do We Know?”, Economic Journal, Vol. 115, 2005, pp. 1-27.

[4] Andrea Bassanini & Romain Duval, “Employment Patterns in OECD Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions”, OECD Economics Department Working Paper No. 486, Paris: OECD, 2006.

[5] 在这里工资变量是指根据生产率和经济周期而调整过的实际工时报酬率。

[6] OECD Economic Outlook, 2006.

[7] Sebastian Hauptmeier, Martin Heipertz, Ludger Schuknecht, “Expenditure Reform in Industrialized Countries: A Case Study Approach”, ECB Working Paper No. 634, Frankfurt: European Central Bank, 2006.

[8] OECD的这个指数与就业保护法的严格程度相关，所考虑的因素诸如解雇的难度、解雇补偿金规定、对集体解雇的特殊要求和关于临时雇用的规则等。OECD: “Employment Protection Regulation and Labour Market Performance”, in Employment Outlook, Paris: OECD, 2004.

[9] 这个指数的计算基于对每个国家的总体和部门性管制政策的详细调查，包括国有化程度、对创办企业的限制以及对贸易和投资的限制。Paul Conway, Veronique, Giuseppe Nicoletti, “Product Market Regulation in OECD Countries: 1998 To 2003”, OECD Economics Department Working Paper No. 419, Paris: OECD, 2005.

[10] 丹麦长期以来都是少数党联合政府。爱尔兰在单一政党和多数党联合政府之间摇摆不定。荷兰因为只有单一的全国选区，所以拥有全欧最具比例代表制特性的选举体系，多党竞选制和多数党联合政府已成为准则。在英国，多数主义的选举体系使单一多数党政府成为常规。

[11] Andre Sapir, “Globalization and the Reform of the European Social Models”, Brussels: Bruegel Institute, 2005.

[12] Vito Tanzi & Ludger Schuknecht, “Reforming Public Expenditure in Industrialized Countries―Are There Trade-Offs?”, ECB Working Paper No. 435, Frankfurt: European Central Bank, 2005.

（作者简介：上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副教授，博士，上海，200083）

收稿日期：2008年9月