怀柔提升行政审批效率的探索实践

目前，国内通行的行政服务中心是在我国“条块分割”的行政管理体制背景下产生的，它的主要特点是通过“集约、集成、集合”的方式，将政府各部门的行政许可、行政审批、行政管理与服务事项 “集中”起来联合办理，达到行政审批“高效”的目的。

怀柔区行政服务中心成立于2004年9月28日。2009年10月，经市委、市政府批准，正式更名为怀柔区行政许可管理协调办公室，成为北京市首家由议事协调机构纳入政府工作序列的审批服务机构。目前进驻中心的政府部门38个，工作人员170名，承办事项709项，其中行政许可347项，服务事项362项。运行九年来，行政中心的“一站式办公”和“审批超市”运作模式，对促进怀柔区经济发展，打造服务性政府形象起到了积极作用。

今年年初，北京市市长王安顺指出“目前百姓意见最大的就是政府问题，而政府最突出的问题就是行政审批效率低”。而在行政服务中心实际的运行中我们也注意到，部分投资者普遍反映在投资过程中，针对行政审批效率，“领导的态度与办事的实际反差较大”等现象确实存在。针对行政审批效率的提升，各界普遍认为行政中心在做好政府审批服务方面应该发挥更积极的作用。然而作为地方政府重要的政务服务平台，随着改革实践的不断深入，行政中心作为一种自下而上的改革实践产物，审批效率的提高、服务方式的转变已受到现行管理体制、机制等方面的制约。

提升审批效率的制约因素

行政服务中心并非是一个独立的审批机构，只是一个集合了各项政府行政审批部门的公共平台，这种集中式的“一站式”办公，尽管对提高行政审批效率有所促进，但由于行政服务中心自身缺乏对相关职能部门的管理权限，也影响了作用的进一步发挥。具体体现在六个方面：

一是审批管理权受限。目前国家法律尚未对行政中心的审批权限做出明确的规定，进驻中心的职能部门仍为审批主体，行政中心基本无权干涉其行政审批行为。由于缺乏法定的职权保障，使得没有“统一指挥权”的行政中心在监督、管理、协调拥有实际权力的驻厅部门时难以发挥作用。

二是审批信息不对称。在现行体制下，各审批部门间仍然是条块分割的状态，如金财工程、金税工程、金盾工程，各有各的网络、各有各的平台，部门间互不相通，信息不对称，严重影响审批效率。

三是审批机制影响审批效率。在现行体制下，行政审批多为串联形式，很多审批在办理过中就是“木桶原理，短板效应”，只要有一个部门说“不”，审批就无法继续。虽然各地行政中心已建立了一些并联审批机制，但在实际操作过程中，在“串联审批、前置审批”的大背景下，以及受审批部门利益的影响，并联审批机制实际效果并不理想。

四是地方审批权限受上级单位制约。以怀柔区为例，很多部门的审批权限都在市级单位，作为区级地方政府部门和分局基本都无政策制定和修改的权利。由于多种因素影响时常出现一些上级政策不符合地方实际情况，甚至部门间的政策相互受制的情况，使得办事群众“两头为难”。2012年，怀柔区曾多次遇见上述问题。如一些办事群众在工商局和卫生局办理个体小型超市审批过程中，由于《商场（店）、书店卫生标准》（GB9670-1996）对200㎡以下的公共场所卫生许可审批未做详细表述，两部门在审批过程中出现了审批要件相互受制的问题，使办事群众陷入两难境地。为解决此问题，怀柔区历经三个多月，多次组织两部门一把手、主管领导、中心首席代表等召开协调会，专题解决该项问题。经两部门积极向市局反映和沟通，最终在多方的大力合作下，合理解决了该项审批问题，使此项业务得以重新开展，有效维护了办事群众的合理诉求。

五是团队建设存在难题。在人员管理方面，行政服务中心的驻厅工作人员党团关系转入、人事、劳资关系仍在派出单位，中心只负责日常考核。这种管理模式使得中心对驻厅人员难以实现有效的监督和管理。特别是，当出现一些服务投诉、违规审批或工作不配合等问题时，中心无法追究审批单位和审批人员的责任，最多只能停留在向其提出工作意见上，管理手段乏力。另外，在双重管理模式下，驻厅人员远离原单位，中心的日常考核意见与其原单位的评优、晋职等无法挂钩，导致驻厅人员缺乏安全感和归属感，队伍建设缺少凝聚力，这些问题直接影响着驻厅人员工作效率和服务质量。

六是办事群众对审批工作缺少了解。经过几年的发展，行政服务中心在服务百姓方面已得到了一定的成绩。但尽管如怀柔行政服务中心的服务群众满意度达到了99%以上，却仍无法避免投诉的情况。经过调研后发现，这些投诉主要集中于两个方面：一是由于服务中心工作人员服务态度和业务水平等因素，给办事造成不便引起不满。另一方面，也确实存在办事人对行政审批工作不了解，凭主观意识判断对错，任凭工作人员如何解释，就是认为审批慢、不作为等，对此，中心的工作人员也承受着很大压力。

怀柔的创新尝试

种种体制机制原因，导致行政服务中心在切实提高行政审批效率方面发挥的作用有限。如何使这种松散的、物理的行政部门集合发挥出更大的协同作用，各地均在探索创新公共服务平台的运作模式，怀柔区运用以党建工作加强基层管理的经验，创新建立相关审批的工作机制，积极发挥党建工作引领作用，结合驻厅工作人员党团关系转入的情况，发挥党委统领作用，创新支部管理方式，将支部建设在审批流程上，用党的工作统领业务工作，以业务工作促进党的建设，收到较好的成效。

这一创新实践的核心便是调整党支部。怀柔区将38个驻厅单位由7个支部整合分为5个党支部，将有项目审批要件的单位集中到一个党支部，由牵头审批单位首席代表任支部书记，牵头各项审批工作，使党建工作与具体业务工作融合一体。同时许可办派科长到各支部任支委，增强协调能力。

第一党支部由工商局牵头组成，由工商局的首席代表任支部书记。主要业务工作是内外资企业市场准入性登记注册事项、法人和其他经济组织、各种证照及相关事项办理的服务。

第二党支部由发改委牵头组成，发改委的首席代表任支部书记。主要业务工作是基本建设和房地产开发项目的立项审批和备案。虽然发改委派驻的首席代表职务是科员，但我们任命其为支部书记，负责协调审批有关单位的工作。

第三党支部由住建委牵头组成，住建委的首席代表任支部书记。主要业务工作是基建项目的招投标、开工证、房产证、房屋登记、文化、教育、科技等方面事项。

第四党支部由人力社保局牵头组成，人力社保局的首席代表任支部书记。业务工作侧重于社会保障、社会救助和法律援助方面的服务。

第五党支部由机关牵头组成，业务工作侧重于后勤保障及为驻厅部门提供全方位服务。

另外，为进一步提升企业办事效率，怀柔区行政服务中心结合中心支部设置情况，重新规划调整驻厅单位位置，使在一个审批流程上，在同一支部的单位在一个区域办公，部门间的沟通、协调更加密切，企业办事更加方便。

在具体的创新实践中，怀柔区以支部调整加强审批沟通。支部调整后部门间的交流更加密切，审批部门同在一个区域，相互之间联系更方便，可能回个头、转个身、通个话就能将相互之间简单地审批问题解决掉，避免了办事人在各单位之间往返。在各部门出现政策调整时，支部内部能及时通气，遇到疑难问题时及时协商，很好的解决了部门间沟通问题。例如，某企业在办理环保审批手续时，市级工商局、质监局和环保局对企业的报批文件意见不统一，项目无法继续推进，同时由于政策多头问题，也使该类项目审批工作在区内受制。为解决此问题，中心的工商局以第一支部的名义牵头组织召开三部门主管局长协调会。最终通过了解和沟通，三部门决定以会议纪要的形式解决了该项问题，使该类项目得以顺利审批。

同时，以支部力量协调体制问题。目前，怀柔行政服务中心的支部在处理相互制约的非原则性问题时，基本形成了一种“简单问题通气解决，复杂问题协商解决，疑难问题分头请示，原则问题集中上报”的协调工作原则，由事后告知改为事前协商，支部内部间的协调沟通更加顺畅，使行政审批在条块分割的基层末端形成统一。如在今年全国“两会”以后，国家工商总局、质监总局、药监总局、卫生部等部门要进行全面调整，将四个部门业务进行整合。为在今年12月底前全面完成此项工作，北京各相关市局要求涉及到移交的业务全面暂办或缓办，但市局与分局之间并未就此进行详细沟通。

针对这些情况，怀柔区为保证投资者、办事人正在进行的审批业务顺利完成，行政服务中心在同一支部的工商、质监、药监、卫生等部门在接到上级通知后，第一时间相互沟通，加班加点办结现行业务。同时，几个部门沟通、商量后在同一时间停止相关业务，避免出现审批矛盾，合理解释群众疑问。

此外，以支部建设融合党建与业务。通过党委对支部的直接授权，并将支部建在审批流程上，怀柔行政服务中心的支部书记真正发挥了“能管人、能管事、能协调”的作用，也使党建与业务工作充分融合。半年来，各党支部认真开展工作，很好的发挥了战斗堡垒作用。如怀柔区发改委牵头的第二党支部认真开展主题党日活动，组织相关部门深入企业宣讲审批服务工作。机关牵头的第五党支部借鉴其经验，创新推出了N+1服务机制，即由中心或支部牵头，根据审批情况组织多家驻厅单位，深入镇乡、园区、企业提供上门服务，将审批服务延伸至基层。在思想建设中，各支部积极落实中心党委提出的“厅外是各家，进厅是一家”的团队建设理念，开展多种活动凝心聚力。支部内老党员积极发挥作用，以老带新，很好的解决了中心人员流动性大、业务不熟等问题。经常开展支部内座谈活动，部门间交流思想和业务工作，改部门单独作战成集体智慧，部门间的协调合作进一步增强。由于部门的交流增多，信息增多，能更好地为部门领导提供决策信息。