小城镇建设要遵从城镇化规律和整治楼市乱象

小城镇建设热潮中的问题

自2016年7月份，三部委文件，提出在全国范围内开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，小城镇建设也在广大农村地区轰轰烈烈地展开。但近期各种新闻报道中发现，不少地方推进小城镇建设时出现偏差，主要集中在“房地产化”。笔者认为，杜绝“房地产化”是小城镇建设和发展的头号原则，也是过去城镇化实践的教训总结，当前三四线城市库存积压与此有关。

目前，各地小城镇建设如火如荼，柏油马路、连锁商店、农产品基地、餐饮住宿等硬件设施一应俱全，养老医疗、小贷融资等公共服务也在跟上。随着收入水平增长、互联网打破信息壁垒，乡镇村民的消费观念和精神面貌也在向现代城市靠拢。未来，千千万万的小城镇将成为城镇化的中坚，也是下一轮开发和建设的“热土”。但同时，也要看清和解决存在的问题，避免重蹈过去城镇化问题。

春节前后，笔者回到北方老家，一路调查和走访，对当前小城镇建设所存在的问题有了全新的体会。首先，针对各地高举小城镇建设“特色化”大旗，笔者不由地思索，小城镇建设是否非得“有特色”？其次，各地小城镇繁荣的背后，都少不了房地产热潮，但用地乱象亟待整治；最后，燕郊房产“落宗难”，其他城镇也存在，要以“落宗”为契机，整治小城镇楼市乱象，维护城镇化

莫让“特色”掩盖小城镇建设应遵循的规律

目前，浙江、广东等地确实有一批全国知名的小镇，这些小镇均有很鲜明的产业、文化或自然特色，如花卉、电器、中草药等。笔者认为，无论有无“特色”，小城镇建设首先要顺应城镇化规律，鼓励人口、产业积聚。与城市一样，小城镇需政府规划，但本质上小城镇是人口积聚的产物，人口积聚自然有就业和产业集聚，产业和人口集聚就有城市（镇），即“人口跟着就业走、就业跟着产业走”。无论产业、历史文化，或旅游和自然风光特色，都是集聚后长期沉淀和培育的结果。

笔者老家所在小镇，一个以谷物种植、牛羊养殖为主打产业的西北落后小镇。谈不上特色，却也是一派繁荣。近几年，下属村组开始种植葵花、玉米、土豆等外销作物，面向周边县市养殖和供应牛羊。当地外出打工者增加，土地承包普遍，农业产业化有了进展。同时，交通优势突出，几条县市公路在此交汇，小镇近年来已成为区域性农产品种植、畜牧产品养殖，农牧产品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小镇收购农牧产品的公司很多，小镇非常热闹，带动仓储物流和基地建设，人流量增加也带来商贸、餐饮、酒店和文化娱乐繁荣。笔者一个从事酒店住宿的同学坦言，秋天时住宿餐饮天天爆满。借助街巷硬化、危房改造、安全饮水、通信村村通等“十个全覆盖”工程，镇下属乡村已与城镇融合。一方面，通过村村合并，集中建设临近柏油马路的新村，启动街镇规划，新建房屋建设下水管道，居住向城镇靠拢；另一方面，人口居住更集中，村内零售商业、农资供给和物流也开始发展；最后，人口集中也为新农合支持下医疗养老“补短板”创造条件。

由上，笔者认为，打造特色小镇的战略很好，不仅能夯实城镇化基础，且正面示范效应和带动效应显著。但是，全国有千千万万的小城镇，有特色的是少数，绝大多数没有鲜明的产业或文化特色，却不妨碍它们也可以一样繁荣、分享城镇化红利。主政者也不必挖苦心思地找特色、找由头来建设小城镇。只要顺应城镇化规律，不一味地搞房地产，在尊重老百姓意愿的前提下，让人口集中和积聚起来，并加强医疗、养老等公共设施建设，这也是好的小城镇建设模式。

小城镇建设中的“用地乱象”

近期，河北燕郊房产“落宗难”揭开了小城镇地产乱象的冰山一角。75万人口的燕郊是中国房价最高（均价突破3万元）、房地产开发最热的镇。燕郊原本河北国家级开发区，承担着疏解北京产业转移的功能。近20多年来，尽管承接钢铁、冶金等大型企业搬迁，但产业转移效果远没有楼市火爆（特别是北京房价暴涨以来）。于是，本来规划为产业的用地更多用作商品房开发。

于是，我们看到，房价相对北京低廉的燕郊，成了北京又一个“睡城”。问题是，大片规划为产业用地的区域，其配套是按照产业需求来供给。若直接转为发展商品住宅，其结果必然是公共服务配套极其匮乏。以教育为例，2015年，三河市教育部门称，三河市整个中小学校教师缺口达500多人，燕郊就占400多人，2015年全市中小学净增学生6000人，其中燕郊一个镇就增加5000多人。

不仅工业用地私自转为商品房开发，房地产火爆让土地用途管制、国土部门批复的用地指标限制、最严格的耕地保护制度、区域规划定位等均被突破。比如，2003年“招拍挂”之前园区或单位划拨用地开发房地产；开发商与地方官员私自更改土地性质，在工业用地、绿化用地甚至是违章用地上建设住宅；通过以租代征、“透支”使用建设用地指标，违规将耕地转为建设用地。

有媒体统计，2011-2016年，燕郊商品房供地指标为4751.7亩，实际出让面积为5942.1亩，实际出让要比供应指标多出1190.4亩。事实上，提前透支或滥用土地指标在全国各地都较为普遍，特别是商品房用地偏o的工业区域、大城市周边小城镇、房地产依赖度高的一些三四线城市、县镇等，很多地方建设用地指标已经透支到2030年，年度透支上万亩建设用地已属平常。

过去大中城市房地产快速发展时期，小城镇是“被遗忘”的角落。但是，任何一级政府都有发展经济的强烈诉求。尽管小城镇建设用地指标少，但为了吸引产业、招商引资，鼓励房地产发展，小城镇“超低成本”供地、违规供地很普遍，如以租代征、透支建设用地、擅自改变土地用途（典型如工改住）。同时，小城镇产权登记信息系统落后、等也为违规供地提供了便利。

以“落宗”为契机，整治小城镇楼市秩序

近期，燕郊房产大面积无法“落宗”的事件有了新进展，燕郊所属河北省三河市政府发通告指出：凡取得“房屋所有权证”的业主，都可直接办理不动产登记手续，这一困扰上万业主的难题，一夜之间得以解决。可以理解，老百姓对开发商和政府之间土地出让和使用行为显然不知情，而且从政府产权登记部门拿到的是正规的房产证，责任和损失当然不能让老百姓承担。

问题是，“走绿色通道”这一解决民生诉求的常规渠道，在高效率解决矛盾的同时，不能掩盖背后问题之严峻。若无不动产统一登记由上到下的强制性施行，涉及30多个小区、数万家庭、数十万套房产，商品房违规用地涉及工业、绿化、划拨、违章等多种用地功能，甚至同一住宅项目涉及不同属性用地，背后折射出的规划、土地使用、房地产开发、地方政府行为等乱象还无法暴露。

近年来，三四线城市和小城镇“三边”项目（边开发、边销售、边办证）很多。笔者到很多小城市（镇）调研发现，由于产权信息割裂、监管鞭长莫及，“先卖房、后办证”的现象普遍存在，即“五证”不全（主要是缺土地证）的情况下，开发商先卖房，并承诺若干年后办好房产证，甚至有大量名为商品房，实为无法办理房产证的小产权房。同时，产权残缺房屋价格低，切中村民收入低、买房意愿强（进城购房是农村青年结婚的硬性条件）的现状，造成用地和开发违规成为普遍现象。

作为房地产开发项目“五证”之首的土地证，在过去监管不严、部门信息没有共享的情况下，往往能够通过“寅吃卯粮”腾挪出来，差别只是少等几年还是多等几年。但是，建设用地需求太多，楼市火爆，地方发展地产心切时，就开始侵占耕地、开发小产权房。甚至，部分项目无法获得土地证时，出现“皮之不存，毛可附焉”的怪象，即土地证缺失，房管部门单方面违规发放房产证。这不仅是用地和楼市乱象，更是对老百姓权益的损害，对新型城镇化秩序和路径的破坏。

在规划、土地、房产信息割裂的情况下，这种现象依旧大行其道。不动产统一登记施行后，一切都大白于天下。不动产统一登记以宗地号为唯一单元代码，关联土地和地上建筑物权属信息。关联过程中，用地和其上建筑物性质相同时（比如商品住房和住宅用地），房屋才能“落宗”。否则，不仅无法“落宗”，不动产法律权属得不到保障，而且房屋交易和抵押也无法进行。因此，建议以全面推行不动产统一登记为契机，整治小城镇地产秩序，保护“三农”利益，夯实城镇化基础。

首先，加快推进基层不动产统一登记，摸清楚违规用地和地产销售乱象；其次，对于历史遗留问题，通过补齐规划、产权手续，维护购房人利益，但要对批准违规项目开发和销售的有关负责人追责；再次，严格落实以宗地号为唯一单元代a，作为建筑物“落宗”的硬性原则，严厉打击利用非住宅用地违规开发低成本但隐患重重的房地产项目，杜绝小城镇建设“房地产化”、无序化，维护“三农”利益；最后，夯实小城镇建设本源，以推进农业规模化种养殖、农业产业化、农产品深加工，作为小城镇建设和人口在城镇积聚的原动力，并以人口和产业集聚助推房地产发展，补足城镇公共服务短板，让老百姓共享城镇化红利、资产收益。