基于股东报酬率的国有企业分红问题研究

[摘要]随着国有企业改革和国有经济的壮大，国有企业资本收益收缴的技术条件和经济条件都已成熟，国有企业利润分配标志着国有企业法人治理结构的进一步完善。本文在回顾国有企业利润分配变革的基础上，重点阐述了国有企业利润分配的条件、依据，进而对国有企业分红比例进行讨论与评价。

[关键词]国有企业；利润分配；股东报酬率；分红比例

[中图分类号]F276.1　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670(2009)03―0025―05

一、国有企业利润分配的历史沿革与现状

1978年改革开放前，我国的经济体制属于高度集中的计划经济体制，国有企业的收益分配完全被纳入财政分配的范畴，由国家主持，因而呈现出统收统支的基本特征，但是这一制度对企业经营者约束过度，激励不足，使国有企业举步维艰。随着中共十一届三中全会的召开，1978年我国开始了企业经营自的下放，经过一系列企业经营自的改革，主要集中在对国企放权让利上，特别是利润分配方式上，明确规定了利润留成的用途、比例核定等。随后在1983年、1984年分别进行了两步利改税，80年代末又实行了承包制，这一系列改革加快了国有企业改革的步伐，但也有问题存在：实行利润留成和利改税改革后，国有企业的资本仍然由国家财政直接投入，并由国家各部委直接控制，企业自主筹资权仍然受到限制，资本结构单一，国有企业的负债率逐步上升，经济效益逐渐下降，并没有起到预期的效果。进入20世纪90年代，我国政府在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，国有企业的改革主要围绕转机建制和战略重组来进行。在此基础上，在1994年的财税体制改革中提出“根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系”，要求“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”，但“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库”。从1994年到2007年，我国财政收入中企业收入一直为零。

从国有资本利润分配模式的沿革可以看出，对国有企业放权让利直到后来的利润基本留存企业是由当时的经济情况决定的，但随着经济社会的发展，国有及国有控股企业经营状况、管理体制、经营机制都在不断改善，利润分配模式也应该随之改进。而作为“过渡措施”利润留存企业的办法却十几年没变，显然不符合经济社会发展规律，特别是现在的情况已经要求国有或国有控股企业上缴利润。

二、国有企业分红的基础和条件

经过几十年的改革和发展，国有企业在我国国民经济中的比重虽有下降，但仍是我国经济的重要组成部分，在关系国民经济的重要行业，如金融业、交通运输业和邮电通信业等所占比重极高。近年来随着国有企业自身状况的改善，国有企业度过了自身的困难时期，向国家分红的条件已经基本成熟。_2’

首先，在国有企业改革的过程中，政府一方面放权让利，另一方面承担了国有企业大部分的改革成本，使得大部分的国有企业能够生存并有所发展。近年来国有经济的战略性调整已经初步完成，国有企业和国有控股企业的经营状况良好，尤其是近几年来，国有及国有控股企业的利润总额成逐年上升趋势，亏损企业在逐年下降(如表1所示)。

2005年10月17日，世界银行驻中国代表处高级经济学家高路易发表的题为《国有企业分红：分多少?分给谁?》的研究报告指出，2005年上半年，国务院国有资产监督管理委员会负责管理的中央国有企业获得了2900亿元的净利润，2004年全年的净利润为4000亿元。2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元，占GDP的6.5％，相当于财政收入的35％，但由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红，地方政府和地方负责管理的国有企业大多也都如此。

根据财政部的数据显示，2007年国有企业实现利润1.62万亿元，较上一年增长47％，已交税金总额1.57万亿，同比增长21.8％。从国有企业经营成果的数据上我们可以看出国有企业运行质量不断改善，盈利水平继续提高，企业经济运行态势总体向好。这说明国有企业改革已经取得了阶段性的成功，但国有企业的改革还需要进一步深化，国有企业需要承担更多的责任。

其次，经过多年的国有企业管理体制的改革，国有企业分红的技术条件已经成熟。国有企业改革过程中经过了公司制改革、股份制改革到最后的公开上市，大型国有企业的公司治理结构不断发展和完善，进一步明确了国有企业中利益相关者的权利和义务，一定程度上增强了国有企业股东的权益意识。至2007年末国有企业的国有上市公司的股权分置改革也基本完成，取得了很大的进展，从股本结构上进一步构建市场型的公司治理结构，国有企业正逐步建立现代企业制度，国企分红也是大势所趋。

国有企业在改革和发展中不断成熟和壮大，经营态势呈现良好的发展态势，国有企业的利润连年创新高，形势喜人。但是在如此巨大的利润和国企改革的顺利实施的背景下，由于历史原因，到2007年底，无论是财政部还是国资委还是其他的政府部门，都没有从国有企业中分红。当前国有企业的公司治理结构刚刚构建，正处于不断发展和完善的阶段，在这个过程中，国有企业中还必然存在着内部监管不到位，外部监督不完善的管理缺陷，加之国有企业长期以来过分强调国有股东的地位，造成决策上政企不分的情况，在这种情况下利润大量留存企业可能会带来投资的过度扩张，无益于提高国有资金的使用效率，其后果可能导致企业资金链的断裂。虽然国有企业的利润逐年上升，但是由于分红制度的缺失，国有企业的过度投资问题引人注目，尤其是一些国有垄断行业，市场竞争意识不强，资金使用的监督和监管力度不够，过度投资、资金使用效率低下问题的出现也不足为奇。

因此，在国有企业经营态势良好发展的情况下，结合历史和当期国有企业利润留存的弊端和问题，我们应该清醒地认识到只有完善国有企业的分红制度，才能从根本上解决当前国有企业过度投资、资金使用效率不高的问题，才能进一步深化国有企业改革，完善国有企业的公司治理机制，使国有企业真正建立起现代企业管理制度。

三、国有企业分红的依据

1　从公司财务管理目标的角度讲，国有企业财务管理的目标是政府股东财富最大化。国有企业与其他企业没有本质区别，其他企业的财务管理目标

是股东财富最大化，而国有企业的财务管理目标应该是政府股东财富最大化。政府作为国有企业最大的股东，从国有企业成立开始，政府就投入了成本，承担了绝大多数的社会责任，而适当的社会责任剥离正是国有企业利润增加的原因之一，而政府从中得到的回报就直接表现为国有企业的利润上缴，政府财富的最大化也直接体现为国有企业对政府的分红。因此，从财务管理理论的角度讲，国有企业分红是符合财务管理目标――股东财富最大化的。

2　从上市公司股利分配理论的角度讲，国有企业的分红有利于扩大政府对国有资本的直接支配能力，从而进一步壮大国有企业。企业未来的价值取决于公司股东对公司未来发展的预期，从技术上讲就等于公司分配的股利的现金流量现值。一个不断发展成熟，竞争力日益加强的企业，保持稳定的现金股利政策可以减少经理人对现金流量的控制，降低成本，同时在企业向外筹资的过程中向投资者展现企业的实力，传递企业持续经营的能力。对于国有企业来说，国有企业的分红相当于上市公司的现金股利，国有企业现在处于不断发展成熟、竞争力不断增强的阶段，国有企业分红政策的制定有利于国企公司治理结构的完善，在保证政府对国有资本的直接支配能力的前提下，把国有企业逐步引入市场，在市场中向投资者显示公司经营发展的能力，从而促进国有企业在健康市场上发展壮大。

3　从公司内部治理结构的角度讲，国有企业分红是完善公司治理结构的一大途径。目前我国国有企业的股权安排存在三个突出问题：即经营者损害股东利益、大股东损害小股东利益以及大股东代表损害大股东利益。此外，原有治理结构中，由于我国国有企业特殊的股权结构，股东大会不能代表所有出资人的利益、董事会对经理人缺乏有效的约束以及监事会监督职能缺失等问题也阻碍我国国有企业的进一步发展，因此在我国公司治理结构中，强化股东大会的职能并在董事会中引入独立董事，能在一定程度上弥补监事会职能的不足。在这样的治理模式下，股东大会和独立董事作为代表股东和中小股东利益的机构功能必须得到强化，而二者功能强化的目标则是保证出资者利益的最大化，这最终必须通过对出资方的分红行为来实现。因此，在我国的国有企业尤其是中央企业中，国资委是大部分企业的最大出资方，但真正的所有者是老百姓，因此必须以强制性分红方式来强化对企业经营管理的各种约束与监督。

4　从提高公司的资金使用效率角度讲，国有企业利润大量留存企业不利于提高国有企业的资金使用效率。现代企业制度需要建立完善的内部治理结构，公司投资规模、投资效率都需要良好和完善的外部监督。詹森和迈克林(1976)指出，公众公司的经理人员可以通过资源分配去支持给他们自己带来好处的项目(如公务飞机，不合理的收购和扩张)，而这些活动并不符合股东的最大利益。换句话说，如果企业自己有太多的现金，那么很可能会导致过度投资。国有企业在经营效益逐年提高的情况下，企业内部资金过多，缺少外部监督的条件下可能造成资金使用效率低下的情况。

5　从法律的角度讲，《公司法》第三十五条规定股东按照实缴的出资比例分取红利。国家是国有企业的股东之一，国有企业向国家分红无可非议。按照《公司法》的规定，国家有权取得国有企业的分红。四、国有企业分红比例的确定

国有企业的利润分红相当于上市公司的现金股利。按照股利分配的原则，公司在不同的时期可能实行不同的股利政策，但是公司无论实行怎样的股利分配政策，其标准都是双向的，一方面要保证企业的可持续发展的需要，另一方面要满足股东的最低报酬率。国有企业和其他的上市公司没有区别，国有企业的利润分红的标准也和上市公司相同，既要保证国有企业未来的发展需要，还要满足股东对国有资本的投资报酬率，而国有企业的股东在性质上不同于其他的上市公司，国有企业的股东是政府。虽然政府股东的性质不同于普通上市公司的股东，但是二者的本质都是一样的，都是为企业提供资金，并期望从中获得回报。本文研究的正是基于政府股东报酬率的国有企业分红制度。

理财目标约束着分红比例，满足政府股东的报酬率要求是分红比例确定中具有宏观价值的一面；确保可持续发展并从根本上、长时期地确保理财目标的实现，又约束着税后利润首先要满足企业投资项目对资金的需要，这是分红比例确定中具有微观价值的一面。所谓合理的分红比例必然是以上两个方向的力量科学作用的结果，只有在这种标准下确立的分红比例，才能既保证国有企业的发展，又保证国有资本的保值增值。

关于分红比例的探讨自国有资本预算制度提出开始一直备受关注。期间有的学者提出采用“一刀切”的方法，也有的提议鉴于企业的具体情况不同，应该一家一家地进行利润分配标准的界定。本文认为这两种方法都有其合理性也不尽完善之处。“一对一”地进行利润分配标准的界定能够考虑到各个企业的实际情况，但是这种方法要耗费大量的时间和人力资源，还有可能造成权利寻租，而“一刀切”的方法最大的局限性就体现在不能对各行业分别进行宏观调控，造成不同盈利水平的不同行业不公平竞争的局面。但是，笔者认为从保证企业可持续发展的需要和满足股东最低报酬率双重角度来讲，合理分红的确定应该遵循剩余股利分配原则，具体实施中即首先确定企业的目标资本结构，并根据目标资本结构测算出所需要的权益资本，然后从盈余中留用，剩余的利润就是应该分的红利。在这种情况下，分红数额的确定是在加权平均资本成本最低的情况下最大限度地满足了企业的权益资本需求，满足了企业未来发展的要求，如果政府股东的当期报酬率大于国企的资本成本(即政府股东的要求报酬率)，则这种分红就是有效的、合理的。

2007年12月11日，财政部和国资委共同发文《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，宣告央企不向政府分红的历史终结。规定资源型国企上缴利润的10％；一般竞争性国企上缴5％；军工、转制科研院所国企暂缓3年上缴或者免交。这种分红比例是否能保证企业可持续发展的同时又能保证政府股东的最低报酬率关键是要确定政府股东的要求报酬率呢?笔者认为关键是要确定政府股东的要求报酬率。国有企业同其他企业一样，其财务目标是要达到股东权益最大化，而股东当期的报酬率是否大于股东的要求报酬率是关键因素，分配红利是其直接体现。《暂行办法》中把国有企业进行了分类，然后适应不同的比例，但是就算是同属一类企业，企业之间仍然存在差异，即使企业差异微小，不同年份下差异仍然存在。例如：以一个国家控股100％的资源型国有企业来说，该企业有总资产10000万元，政府股东要求的报酬率是15％，2006年该企业实现利润2000万，按10％的比例上缴利润，上缴200万，则政府股东的当期收益率是200／10000=2％

政府股东利益最大化；但是2007年该企业由于改进管理等原因，实现利润20000万元，则按10％上缴利润，则上缴2000万，政府股东的当期收益率是2000／10000=20％>15％，显然这种分红满足了企业政府股东利益最大化的要求，是有效的、合理的分红。因此，在笔者看来，研究分红比例是否合理没有太大的意义，分红数额的多少受利润、企业自身的情况等众多因素的影响，硬性的规定分红比例显然不符合企业间和年度间的差异要求。

国有企业利润上缴无论对于国有企业自身还是对于国家来说意义重大而深远，国企分红势在必行。因此，我们研究分红方法就应该先从政府股东要求报酬率着手，按照剩余股利分配政策计算出应上缴的红利，如果当期的报酬率高于政府股东要求的报酬率，那么分红数额就是合理的，否则有可能存在过度投资的问题。笔者认为国家可以分类规定各类企业的政府股东要求报酬率，这远比直接规定分红比例要有意义。

五、存在的问题和未来的前景

(一)国有企业利润上缴存在的问题

随着国有企业的改革和发展，国有企业的经营业绩有了大幅度的提高，政府在国有企业的建立和发展中起了积极的作用，是国有企业的股东，因此国有企业对国家分红无可非议，但是国有企业在利润上缴过程中其中仍然存在很多问题。

1　政府股东的要求报酬率的确定是理财学的难题之一。前面已经论述，分红比例的确定并不是一个合理的方案，确定政府股东的要求报酬率才是合理分红的基础和前提。目前，对于上市公司的股权资本成本的估算有比较成熟的技术和方法，如资本资产定价模型、公司债报酬率加风险补偿模型等等，但是国有企业在性质上有别于一般的上市公司，这些方法不一定适用于国有企业，因此政府股东要求报酬率的确定是亟待解决的问题。

2　国有企业利用盈余管理逃避利润上缴。国有企业利润上缴多少与国有企业的当年利润息息相关，国有企业分红的首要前提是有盈利。但国有企业往往为了不上缴利润或少上缴利润，刻意虚假做账，或把本该上缴的利润作为职工福利等等，减少报表中的利润，逃避利润上缴。

3　国有企业上缴的利润尚未完全纳入企业的财务预算管理体系。全面预算管理的精髓就在于对分部责任进行集中控制，使得权力分散与透明，管理透明，以控制权力寻租和领导根据个人好恶进行的随意性决策，国有企业的经理人通过加强对企业的资本及资产报酬水平预期、成本费用水平控制、经营现金流量保障、资产周转速度、运行状态和结构的有效性安排、负债能力测算、现金偿债能力保障、资本累计及效益预测等各方面的预算管理来提高企业的经营效益。但是，国有企业本身的财务预算管理体系很薄弱，国有企业长期没有向国家分红的压力导致分红意识薄弱，对于利润上缴更没有完全纳入企业的财务预算管理体系。

(二)未来的发展前景

国有企业分红制的落实并不单纯是国企税后利润再分配的问题，而更重要的是标志着国有企业法人治理结构的完善，是对国有企业财务职责的唤醒，是国企改革的深化。

目前，国有企业分红制度的初步建立，分红比例、分红数额还存在不尽合理的地方，但是，《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的依然是国有企业分红制度建设过程中的一大进步，终结了国有企业长期以来利润大量留存企业带来的巨大弊端，更重要的是促进了国有企业法人治理结构的完善，对国有企业改革的进一步深化起到了导向作用。

经过国有企业分红制度的建立和实施，当期不合理的地方会进一步得到改进，分红的技术条件会更加成熟，国有企业分红制度在实施中逐步走向成熟，国有企业在完善的分红制度的促进下进一步改革的发展，建立起具有市场竞争力的完善的现代企业制度。

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