试论我国农村养老保险制度的重构

中图分类号:F320 文献标识码:A

内容摘要:2009年9月,我国在全国10%的县开始试点新型农村社会养老保险,2010年扩大到23%的县,在试点近一年的过程中,存在着县级财政压力大、基础管理不扎实、基金增值压力大、保障水平低等问题。对此,我国应结合实际,明确各级政府责任、夯实管理基础、创新基金投资渠道,实施分区域、多层次、复合式新农保发展策略,加快新农保制度建设的步伐。

关键词:新农保 政府责任 基金增值

国务院办公厅于2009年9月了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)(以下简称《指导意见》),这标志着徘徊甚至停滞了十几年的农村社会养老保险制度建设再次被提上各级政府的执政日程,也为我国加快建立农村社会养老保险制度提供了政策支持。《指导意见》涵盖了新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点的指导原则、参保范围、基金筹集和监管、养老金待遇等诸多重要方面,明确了今后较长时期内我国建设新农保的基本思路,是新时期加快建设社会主义新农村、更快更好地解决三农问题的重要举措。

改革中存在的突出问题

推行试点的“新农保”与17年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步,明确个人、集体、政府合理分担责任,权利与义务相适应。但是,“新农保”在解决农村养老方面也面临着许多挑战,其发展依然任重道远。从目前来看,存在的主要问题是:

(一)县级财政资金配套压力大,财务可持续性差

“旧农保”之所以难以为继,一个很重要的原因是政府责任不到位,而新农保注重强化政府责任,基础养老金部分由财政出资,中央和地方财政各分担一部分,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助,这意味着财政在农村社会养老保险上的巨大投入。

如何保证地方财政,特别是县、乡财政充分安排资金对农民养老缴费进行补贴,将是需要解决的主要难题。现在,一些经济落后地区的县、乡财政基本上是“吃饭财政”、入不敷出,对新农保的补贴很难兑现。如果仅简单地匡算或许短期财政的农保支付压力不大,但是考虑到近年来出台的与民生相关的惠民政策,都要求地方政府给予“资金配套”,这些项目加起来就是一个很庞大的数字,这对县级财政的压力是显而易见的。如何保证县级财政资金及时、足额到位,将是影响“新农保”持续发展的关键点。为此,应重构省级政府、地市级政府与县级政府之间的财政关系,省级、地市级财政应当按照各县经济和社会发展水平的不同对农村养老保险的保费补贴予以分担,以加大对贫困县的支持力度。

(二)“新农保”基层管理平台脆弱,管理能力严重不足

一方面,“新农保”的经办力量严重不足,经办机构的基础设施匮乏、人员编制缺位、资金投入严重不足、经办自动化水平较低。目前的机构网络对于保费缴纳、归集上解、待遇领取等无法做到简单、便捷、安全,信息平台严重滞后。另一方面,各地实际情况不同,管理水平参差不齐,具体操作规程也不统一,管理漏洞频出。目前我国的县级市只有57.4%建立了农保经办机构,乡镇只有14.1%;未来随着“新农保”覆盖面的逐步扩大,这一矛盾将更加突出,这将严重制约“新农保”工作的深入开展。

因此,新农保制度推进中管理平台构建和管理能力提升,必然构成新农保制度能否顺利推进和达到预期政策效果的关键性约束条件。必须加大管理建设投入,一方面配备较为先进的管理硬件,为信息化管理奠定基础,另一方面加大基层管理人员、特别是一线经办人员的培训力度,提高其业务素质,实现“新农保”制度的管理创新、技术创新和服务创新。

(三)保障水平过低,难以发挥养老保障的功能

《指导意见》规定,养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成,支付终身。国家规定基础养老金为每人每月55元,而目前全国农村平均最低生活保障水平是57元,就是说目前的基础养老金比农村的低保还要低。个人账户储蓄额为个人缴纳的保险费加上当地政府对每人每年30元的补助以及其它集体补助之和。个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,多缴多得。缴纳15年并到60岁后,每人每月可以领到养老金。如果以最高档次个人缴费额进行计算:一位村民选择最高档次缴纳,500元×15年=7500元,加上各级政府补助30元×15年=450元,那么他个人账户至少有7950元,另外还加上一年期的利息。这位农民缴满15年“新农保”后,他个人账户金额8000元,而他60岁后每月可以按时领到的养老金只有:8000元÷139(系数)+55元(基础养老金)=112.6元。

如果将这一数字进一步与其他群体的养老金待遇相比,更显捉襟见肘。2010年调整后的企业退休人员月人均养老金为1320 元,公务员的养老金待遇平均比企业职工高出1.1倍。这意味着,每月112元的农民养老金,仅仅是企业退休金的8%,更不到公务员退休金的7%。对于这些已经丧失劳动能力、贫病交加的老人而言,每月100元左右的生活很难想象,新农保的养老保障功能严重缺失。

(四)“新农保”基金运营保值增值压力大,监管不到位

“新农保”在基金的运营管理方面并没有创新,仍参照社保基金有关管理办法执行。随着新农保扩面工作的迅速展开,参保人数将呈几何式增加,新农保基金的规模会越来越大。根据测算,“新农保”个人账户如果按最低缴费标准计算,资金结余规模到2040年将达到1.2万亿元;若按中等缴费标准计算,2040年将达到3.6万亿元。如此庞大的数字,如果仍然按照“政府经营”的模式进行管理,一方面由于缺乏竞争机制,不利于提高养老基金投资收益率;另一方面,庞大的基金由一个机构负责投资,会对资金的安全性和资本市场产生负面影响。

如何对农保基金进行有效管理,保障基金安全运营以确保制度的平稳运行,是当前迫切需要解决的重大问题。目前,“新农保”基金的增值途径只有两条,即存入国有商业银行和购买国债,投资渠道狭窄;“新农保”采用中央财政对地方进行补助、地方财政直接支付的模式,实行县级统筹,统筹层次低,基金被挪用、挤用现象难以避免,基金安全无法保证。从国际上的经验来看,相对集中的“个人账户+商业机构经营”模式,是个人账户养老金管理模式的较好选择,也是基金保值增值的重要保证。

分区域、多层次、复合式农村养老保险制度重构

截至2010年3月底,全国“新农保”参保人数共计4685万人,领取待遇人数1570万人;“新农保”基金收入117.38亿元,基金支出45.85亿元,累计结余242.69亿元。全国有27个省、自治区320个试点县和4个直辖市已全部开始发放基础养老金,2010年,试点扩大到全国23%的县。为加快“新农保”制度的推进,在总结各地试点经验的基础上,“新农保”制度的建设应结合各地实际,以分区域、多层次、复合式路径展开,加快制度重构,以保证这项关系7亿农民晚年幸福的惠民工程尽快在全国开展。

(一)明确政府责任,强化政府在农村养老保险制度重构中的主导作用

政策责任。《指导意见》提出“新农保工作经费纳入同级财政预算,不得从新农保基金中开支”,但对于大多数只能维持“吃饭财政”的县而言,基金挪用难以避免。因此,国家应进一步加强对“新农保”工作在政策上的倾斜,并将“新农保”事业经费纳入省级预算,保证工作正常进行。各级政府应把“新农保”作为振兴农村经济的重要配套工程,逐步推行“新农保”工作的规范化管理,从筹划组织实施、沟通协调服务、运营监督管理等方面提高行政职能和公共服务能力。

财政责任。《指导意见》提出“建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度”,但集体补助并不是强制性的,在集体经济欠发达的中西部地区,很容易造成集体补助的缺失。因此,各地在制定具体政策时,要合理确定筹资标准的高低和各方责任的负担比例,特别是省、市、县三级政府的财政负担比例,可以考虑按3:3:4的标准承担筹资责任,这一方面可减轻农民负担,另一方面也可避免基础养老金过分依赖县乡财政的窘境,防止由于县乡财政不景气导致农民的实际待遇下降。在具体补贴方式上也要有所侧重,一是对参保农民实行普惠式补贴,二是对贫困区域实行倾斜性补贴,三是对特殊群体(农村低保户、五保户等)实行重点补贴,以此来保证“新农保”制度的普惠性。

法律监管责任。“新农保”作为社会保障制度构成的一部分应具有强制实施的特点,但是目前关于这方面的法律制度还是空白。从目前来看,一方面国家应尽快出台有关这方面的法律法规,依靠法律的强制性保证“新农保”制度的顺利开展;另一方面应建立一个有法律界人士参加的、独立于政府之外的监督机构,负责对“新农保”整个工作的专职监督。

(二)因地制宜,由东至西分区域、非均衡式推进

我国地区发展水平差异很大。无论是在人均收入水平、经济结构和城市化水平、财政能力等方面,各地差距都很大,而且这种差距在一个较长时期内都必将存在。这种差异性也说明“新农保”制度需要在因地制宜的基础上,允许和鼓励地区之间存在多样性。因此,“新农保”在扩面过程中,应根据经济发展水平、农民人均纯收入状况,在同一制度模式下,实施由东至西分区域、非均衡式发展策略。一方面,东部经济较发达,集体经济活跃,应鼓励村集体等经济组织为农民参保提供补助,具体补助比例可由村民委员会召开村民会议民主确定;对于五保户、伤残家庭等弱势群体,应强制性要求村集体按最低缴费标准为其个人账户缴费并承担基础养老金的支付,以保证制度的普惠性。另一方面,中西部地区经济欠发达,集体经济不活跃,有些地方甚至没有集体经济,个人账户养老金的缴纳就要靠省、市、县、乡四级财政共同努力,而这些地区的县乡财政又基本上是“吃饭财政” ,让其像东部发达地区的县乡一样承担较高的补贴比例在近期是不现实的,这就需要中央政府加大转移支付的力度和省、市两级财政承担较高补贴比例,对部级贫困县由省、市按7∶3全额补贴;对经济发展一般的县按70%进行补贴,剩下的30%由县乡自行解决。

这里所指的东部、中部和西部只是一个简单的划分,根据实际需要也可以按照经济发展水平对大功能区进行再细分,即使同一个省内也可以根据经济发展水平的不同划分为若干区域,不同区域的省级财政支持力度、各方缴费比例、优惠政策是不一致的,但同一区域内的政府支持力度、各方负担比例、待遇水平应是一致的。这种区域式非均衡发展策略,既能够调动市县积极性,发挥集体补贴的作用,又能够减轻省级财政的压力,让有限的资源发挥最大的效用,保证经济不发达地区“新农保”制度的顺利推进。在此基础上,随着收入水平和经济结构趋同,地区之间财政支付的养老金给予水平也逐步趋同,最终实现制度模式与制度实践的完整统一。

(三)加强基金管理,探索市场化运作

根据有关规定,现行农保基金实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式,统筹基金全部进入财政专户,用于存入银行和购买国债;个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。随着银行利率和国债收益率持续走低,基金难以保值,且目前以县为中心的农村社会养老保险管理体制中,县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色,却不具备资本市场的投资主体资格。农保基金投资管理的决策、运营、监督相互制衡的体制机制有待进一步完善。基于当前存在的这些突出问题,建议大胆创新,积极探索农村社会养老保险基金保值增值的新渠道。

将“新农保”基金委托给专门的保险公司管理。根据山东莱芜的经验,开展农村养老保险基金的委托管理业务,在基金运作上实行政府主导与企业运作相结合,在基金监管上实行政府审计与企业管理相结合的模式,引入商业保险公司,由商业保险公司对新型农村养老保险基金进行收取、管理、发放和保值增值运作,商业保险公司提取1.5%的管理费,通过市场化运作以提高基金的收益率,同时节省成本。但是,这种分散化投资的策略,需要国家出台相应政策,还要有相应的专业管理人才。

提高“新农保”基金运营层次。可行的办法是在中长期内, 一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理农村社会养老保险基金。在“新农保”制度全面展开、基金积累规模较大、基金管理人才和技术较为发达的省份,建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构, 集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配。

(四)加强制度创新,实现新旧农保制度的无缝对接

对于新、旧农保的衔接,各省都根据实际情况出台了相关的文件,主要做法有折算、补差和冻结三种。折算,对老农保的个人账户本息总额,按新农保缴费标准,折算成参加“新农保”的缴费年限继续缴费;补差,参加老农保的缴费年限视同参加“新农保”,按照新农保缴费标准补足差额;封存,对暂不参加“新农保”的人员,将其个人账户本息予以封存并计息,待达到享受待遇年龄核定领取标准,纳入新农保。在新、旧农保制度衔接过程中,一方面要整理核实旧农保档案。彻底清查旧农保的缴费卡、明细表及缴费手册,对投保人的缴费证记载的投保数额、缴费时间、缴费人身份证逐一进行认真细致的核对,做到乡(镇)不漏村、村不漏户、户不漏人,确保彻底摸清投保缴费底数。凡两表一证投保缴费记载情况一致的,由县(区、市)农村养老保险机构在投保人缴费证上签字盖章;对不符的,针对不同情况进行不同处理,在清查完毕的基础上与新农保结合。另一方面要制定各项管理制度,规范“新农保”工作行为。特别是对基金、业务、财务管理等方面要有具体的、可操作性的措施,逐步将“新农保”工作纳入法制化轨道。

(五)加大宣传力度,吸引更多的农民加入“新农保”

通过调查发现,很多农民对“新农保”不了解,经常把新、旧农保混为一谈,由此造成参保意愿不强。为此,各省、市、县、乡、村应依托现有机构和人员,成立专门的“新农保”宣传办公室,加大宣传力度,在各级人力资源和社会保障部门的业务指导下,印发宣传手册、明白纸,通过报纸、广播、电视、网络等媒体对新农保进行全方位宣传,各镇也采用拉横幅、贴标语、深入村组、办培训班等形式进行宣传。可以每个村设立一名业务宣讲员,由村主任担任,在接受系统培训后专门负责深入农民家中、深入田间地头,将新农保制度的具体政策对农民讲清讲透,彻底打消农民心中的疑虑,保证适龄农民都加入到“新农保”中来。

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