浅议委托关系下的官员行政权力监督

摘要：所有权与控制权的分离产生了委托关系，在此关系中，为解决因利益不一致和信息不对称引起的成本问题，委托人需要根据观察的信息进行激励约束机制设计，引导人选择对委托人最有利的行动。委托关系普遍地存在于政府行政领域，运用委托理论分析官员行政权力监督，建构有效的激励约束机制，旨在促进高效行政和民主监督。

关键词：委托；行政权力监督；激励约束机制

中图分类号：D523.32 文献标识码：A 文章编号：1003-949X（2008）-03-0019- 02

19世纪中期，随着生产社会化和市场的日益扩大，企业所有权和控制权开始分离，一批新兴职业经理人逐渐形成，委托关系从此产生。委托关系也称契约关系，为追求分工效果和规模效果，委托人通过契约，授权给人为委托人的利益从事某项活动。人得到委托人授予的自主决策权相当大，但委托人很难监控人的活动。为解决委托关系中因利益不一致和信息不对称引起的成本问题，经济学家们在20世纪70年代开始提出了委托理论（Theory ofPrincipal-Agent），它是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激励监督机制，促使人采取适当行动，最大限度增进委托人利益的学说。政府领域中同样存在行政权力的委托关系，引入经济领域的委托理论分析官员行政权力的监督，有异曲同工之效。

一、委托理论基本内容

委托理论首先以“经济人”假设为前提。该理论认为，经济主体的利己动机普遍存在，任何人都是具有独立人格的“经济人”，以个人利益最大化为目标。同时，委托人和人之间存在严重的信息不对称性。不对称信息是指一个经济当事人知道另一个经济当事人所不知道的某些情况，甚至第三方也无法验证，即便能够验证，也需要验证成本。从时间上看，信息不对称可以发生在事前，也可以发生在事后。交易双方事前信息不对称所产生的后果是逆向选择（Adverse selection），通常指接受合约的一方拥有“私人信息”，利用另一方信息缺乏而置对方于不利，使交易过程偏离信息缺乏者的愿望；事后信息不对称产生的后果是道德风险（Moral hazard），通常指达成交易合同后人在最大化自身效用时作出不利于委托人的行动。

在一个不能强制和奴役的文明社会中，要使他人为自己的目的努力工作，只有激励途径。而激励不是零成本的，委托人通常面临两个来自人的约束：参与约束（Participation constraint）（即人接受合同得到的期望效用不能小于不接受合同得到的期望效用。）和激励相容约束（Incentive compatibility constraint）（即人给自己带来最大净收益的努力程度正好是委托人所最满意的努力程度。）这是有效激励机制设计都必须满足的两个基本原则。

二、官员权力监督的委托分析

（一）行政委托关系的形成。美国华盛顿大学经济学教授杨・巴泽尔提出的权利稀释理论分析了政府是如何取得民众委托的公共权力的：在任何社会制度下，即便是在严格的私有制社会制度下，都不存在绝对的或无条件的私有权利。任何人的私有权利在一定程度上都会互相影响与相互制约，从而牵制着各自私有权利的正常实施与获利，即权利的残缺或稀释（Attenuation of Right）。该理论表明，权利的稀释使社会中的每个人总会将各自享有的私有权利的一部分置于公共领域（Public Domain），置于公共领域的这部分私人权利需要委托给一个人来实施并保证获利，这个人因而获得了广大民众委托的公共权力，这个人首先是政府。现实社会中，只要存在受托责任，就存在委托关系。政府委托关系的客体是行政权利，具体就是政府各职能部门对公共事务的决策管理权。行政权力就其性质而言是一种公共资源，它由政府官员代表所有者（人民）行使，具有独占性和权威性。这使得政府在占有、使用、分配和处置该公共资源时，只能寻求一种有效的机制来运作。由于政府本身是社会公众意志的代表和体现，行政权力的运行必须在社会公众的监督下才能进行，这样第一层委托关系形成，官员是广大民众公共权力的终极者。

（二）官员行政权力的委托运行。官员行政权力监督的目的是让人在委托人的监督之下高效行政，实现社会公众利益最大化。行政权力人在接受授权后，会采取相应的行为模式追求自身利益最大化。行政权力作为一种公共资源控制力和意志影响力，受到两条基本规律的制约：一是初始委托人的监督积极性和最终人的工作努力水平随权力程度的提高和权力范围的扩大而递减；二是权力的分解将使初始委托人的监督积极性和最终人的工作努力水平严格增加。在行政管理中，国家的强制使公众没有退出机制，社会公众作为单个初始委托人监督力度有限，可能对改善人的行为不起作用，没有监督的权力必然导致腐败，如何设计一个有效的激励约束机制监督官员行政权力，促进高效行政和民主监督，是当前进行政治体制改革的中国急需思考的问题。

三、官员行政权力监督的激励约束机制

笔者从委托人与人利益不一致和信息不对称的基础入手浅谈官员权力监督的激励约束机制设计思路。

（一）针对信息不对称的机制设计：

（1）官员录用公开化。除涉及国家安全的领域外，建议通过各种媒介公开官员的录用过程，既防止暗箱操作与内部人控制问题，又可拉近人与委托人的距离。

（2）官员财产状况透明化。首先要适当保持官员较高收入，解决委托人面临的人参与约束激励，吸引优秀人才进入人队伍。同时，将不同级别官员收入明晰化、货币化、法制化。官员作为公共权力的公众人物，让广大委托人监督其财产状况一定程度上也约束了其行政权力运行轨道。

（3）实行公民利益表达及政府行政信息双向交流公开制度。良好的沟通基础上才可能产生信任。要求完善信息控制管理系统，打破政府官员信息垄断，把行政权力的运行置于阳光下，以委托人的公民权制约政府官员的行政权，并且将官民沟通渠道的高效通畅作为官员行政绩效指标。

（二）针对利益不一致的机制设计：

（1）从严从重处罚官员发生的人问题。提高人行为扭曲带来的预期成本，使其从成本收益分析中自愿回避人问题。

（2）官员升职主要参考初始委托人（民众）的意愿。当官员的政治前途掌控于公众时，他必然趋向与把公众利益视为自身利益，从而实现了激励成本最小化的激励相容。

（3）奖励监督者。监督者分为公众监督、新闻舆论监督、官员内部监督和外部专门机构监督。从防止串谋机制看，要使一种监督机制达到最优，必须让监督者独立于被监督者，而且分享监督成果，以达到对监督者和被监督者的激励相容。

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