来一场“资源改革”

现行资源税制度几近“免费午餐”

我国从1949年建国开始，在长达30多年的时间内实行的是资源无偿开采制度。直至1984年10月1日，《资源税条例（草案）》才开始对自然资源征税，征收范围仅为原油、天然气、煤炭和铁矿石。

1993年全国财税体制改革，对1984年第一代资源税制度作了重大修改。1993年12月，国务院了《中华人民共和国资源税暂行条例》及《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，将资源税征收范围扩大为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种，并于1994年1月1日起施行。

延续至今的第二代资源税制度按矿产品销售量征税，按照“普遍征收、级差调节”的原则，为每一个课税矿区规定了适用税率。2005年，国家财政部和税务总局又联合了《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》（财税[2005]115号），决定从2005年7月1日开始上调油田企业原油、天然气资源税税额标准。

此前，财政部和国家税务总局也宣布，自2005年5月1日起，调高河南、安徽、宁夏、福建、山东、云南、贵州省和重庆市8省市的煤炭资源税税额标准。这是继2004年年底调高山西、青海省和内蒙古自治区三省区的煤炭资源税税额标准后，财政部和国家税务总局第二次调高煤炭资源税。

然而随着经济发展带来的对资源的进一步强烈需求，现有的矿产资源税费制度在实施过程中也暴露出了种种缺陷和不足。现行的资源税课征并不能很好地敦促企业从节约资源出发，有效地利用和开采能源;也不利于资源的后续利用。这突出地表现为资源税应税范围过窄和现行课税税额过低。

现行的《资源税暂行条例》列举的应税产品大部分属于矿藏资源，现行的资源税也基本只属于矿藏资源占用税的性质，对于其他具有生态环境价值的森林、草原、水、河流、湖泊、地热、草场、滩涂等资源的开采和利用缺乏税收调控，因此造成了对这一类资源的过度开采、过度消耗和严重的浪费。

目前我国的资源税税率水平还不到德国、法国这样低税率国家的1/30，且12年间只有两次小幅度上调，频率远低于沙特、伊朗等中东产油大国。据财政部数字，我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源性质基本相似的费率一般为2%～8%。

我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率更低，油气为1%，黄金为2％，远远低于国外，如美国是12.5％，澳大利亚是10％。即便如此过低的费率，也存在严重的欠缴现象。2002年财政部委托社会中介机构对24个省、区、市1999至2002年上半年矿产资源补偿费征收入库和使用情况进行了专项检查，发现1601户重点采矿企业累计欠费31亿元；2003 年，我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的48.3％。专家估计，如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境成本纳入煤炭生产成本，那么每吨煤炭成本将增加50元。而目前我国煤炭矿产资源税的征收标准是每吨3元左右。

以我国的煤炭资源为例，根据现行的资源税税收标准，煤炭资源税是按产量征税，应纳税额=课税数量x单位税额。因此，许多煤炭开采企业为了获得高额利润，不论煤层是几米还是几十米，却都只是一次性开采，大量的煤炭资源就这样在挑肥拣瘦中白白浪费掉了。据资料显示，我国1949至2003年间，累计产煤约350亿吨，据有关煤炭资源专家的初步估计，煤炭资源消耗量已超过1000亿吨，扔掉的煤炭资源几乎是被利用的煤炭资源的2倍。按去年的煤炭消费计算，这些浪费的煤炭资源足够我国使用38年。

缺陷造成了种种扭曲

随着中国经济增长越来越受到资源瓶颈的制约，资源税问题开始得到前所未有的关注。对此，国家发改委能源研究所所长周大地认为：一是严峻的资源形势与既少且低的资源税征收现状之间严重错位；二是围绕着资源从无价到有价的变动过程，重大利益关系需进行重新调整，包括中央和地方、国家和中央企业、中央企业和地方企业、国有企业和民营企业等。

我国不少矿产资源价格由国家控制，造成目前资源价格体系既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应该承担的社会环境成本。结果是资源价格被严重扭曲，在资源供给日益紧张的同时，价格却十分低廉：目前我国水价格是国外水价的1/3～1/10；燃油税率是美国的1/10；我国国内的焦炭价格比国际市场还便宜50%。

同时，中国的许多重要资源，尤其是油气资源被国有企业高度垄断。随着企业的改制和上市，一些垄断企业已经不再是原来意义上的国有企业了。他们有自己的投资权，国家对企业的财产也不能无偿调拨。因为没有适当的税收调节，垄断行业的超额利润很大程度上为企业所有，使国家利益受到不应有的损失，而且拉大了行业之间收入的差距，造成了社会新的不公。

近两年国际原油价格大涨，世界上只有我国的石油公司反而因此发生税后纯利润大幅度增长，分红利润率高达100％以上的奇怪现象。三大石油集团利润总额从1998年的近100亿元，上升到了目前超过2000多亿元。其中很重要的原因是，他们即便在获得超高利润后，也只需向国家缴纳极低税率的资源占用费用。更让人匪夷所思的是现在他们的主体业务已在全球上市，外资股份占到了10％ 左右，国外资本以极低价格享用我国的石油资源，却获得了超高回报。2005年，财政部和国家税务总局公布《关于调整原油天然气资源税税额标准的通知》，一个重要原因就是公众对三大集团（中石油、中石化和中海油）油价上涨而利润暴增的现象不满，矛盾激化。可调整后的原油资源税也不超过生产成本的5％、天然气也不超过生产成本的3％，这次调整只是使油气企业生产成本轻微上升而已。

然而，三大集团有很强的税负转嫁能力。现行的油气资源产品定价机制也使企业转嫁成本成为可能。2005年以来，樊纲等经济学家提出的“中国的国民财富因某些垄断国企上市而流失海外”的问题引起越来越多的共鸣，资源税这场“迟到”的改革更显得迫在眉睫。国有资源在市场化使用的情况下，必须通过资源使用费和资源税对垄断性的高收益进行调节，缩小行业之间的收入差距，体现社会公平。

我国矿产资源属于国家所有，实际上国家并不直接占有。一方面是国有企业代表国家占有资源，通过向国家缴纳税收和利润的方式体现矿产所有者的利益；另一方面是地方政府代表国家占有资源，通过允许集体或者其他性质的小企业采矿的形式，收取税收和管理费来获得利益。

在煤炭资源富集的地区，中小煤矿私挖滥采、事故频发之所以得不到根治，往往是因为地方政府为了保证财政收入采取“睁只眼闭只眼”的做法。同样，在富有石油资源的城市，由于石油勘探开采的垄断，中央企业与地方往往为了争利而发生矛盾冲突。这些现象的背后便是资源税改革的滞后。资源税改革一个重要的目的，就是调整中央和地方在资源问题上的利益关系。现在地方出现的很多诸如在资源、能源方面的投资冲动、竭泽而渔的采矿行为等，都与中央和地方的分配关系密切相关。

此外，廉价的资源除了导致滥挖严重、开采使用浪费、破坏环境等恶果，还直接导致了国家利益受损。在我国占控制地位的少数资源向世界出口时，由于资源获取成本低，致使企业彼此似乎有无限压价的空间。比如，我国焦炭出口量占世界贸易量的60％ 以上，由于国家对焦煤资源只征收极低的资源补偿费用，不考虑环境影响成本，致使生产成本极低。低价的资源，实际上补贴了焦炭使用国，他们低价买到了焦炭，却把污染和事故留给了中国。以山西的焦炭行业为例，根据国家统计局山西调查总队的调查，2006年前11个月，山西省累计实现焦炭出口达755.8万吨，同比增加37.7％，山西占到中国焦炭出口量1362万吨的55.5%。但焦炭出口平均价格仅为139.5美元/吨，比2005年平均价格191.0美元/吨下降26.9%。虽然山西焦炭出口增加，但由于焦炭价格的下降造成效益下降的局面，2006年前11个月山西出口创汇金额为10.54亿美，同比只增加0.6％，与已经进行了部分资源税改革的煤炭行业相差37.1个百分点。换句话讲，按去年价格计算，2006年前11个月山西等于白送了国际市场285万吨焦炭，相当于人民币41亿，用农民的话来说就是“增产不增收”。

资源改革的路径选择

我国现行资源税从1984年起正式开征以来，税收总额一直很少，在税制体系中只是一个小税种。即便在2004至2005年连续调高相关省份煤炭等资源税额的背景下，2005年1至10月，全国征收入库资源税也仅为114.5亿元，而同年全国税收总额已达30866亿元。我国资源税税额长期偏低和税负持续下降的状况，已经无法有效发挥资源税调节资源级差收入的功能，也很难促进资源的合理有效利用。

2002年11月18日，经过34轮竞拍，新疆广汇实业股份有限公司以4900万元拍得新疆托克逊县黑山煤矿20年的采矿权，这是全国首次以拍卖方式出让煤矿采矿权。可是，到目前为止，全国多数矿山企业仍然沿用计划经济时期审批制办法取得各类资源采矿权。据不完全统计，我国15万个矿山企业中，仅有2万个是通过市场机制取得矿业开采权的。

审批制滋生腐败，不利于市场公平，这一点在2005年底下发的《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中已有所体现。这份曾被称为“煤炭新政”的《意见》明确指出，国家将收回一级探矿权，在此基础上编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，依据这些规划和方案，实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让。这至少明确了审批制即将“退场”的主调。

除去打破审批制，还应该建立与国际惯例接轨的矿产资源权利金制度。

从矿产资源有偿使用的角度来看，资源税作为税收的一种，具有强制性、无偿性和固定性，因此它不属于矿产资源有偿使用的范畴，也就失去了其理论依据和现实基础，故建议改革资源税，以征收“资源租”的思路建立与国际惯例接轨的矿产资源权利金制度。权利金(Royalty)，是矿业权人因开采矿产资源而向矿产资源所有权人支付的一种具有赔偿性质的财产性收益，是所有权在经济上的体现。它不是凭借行政权力收取的，而是源于国家的矿产资源所有权。

建立权利金制度的作用在于：首先，使国家对矿产资源所有权在经济上得以实现。因为从理论上讲，权利金是一种必须支付的费用，不论矿山企业盈利与否，都必须向国家交纳，因而也就使得国家的所有权在经济上得以实现。其次，保证耗竭性资源的使用者支付机会成本。矿产资源作为一种消耗性资产，其储量会随着开采而逐步减少，而权利金制度的建立使得开采者必须支付相应的机会成本。第三，适当的权利金费率可以防止矿山企业“采富弃贫”，造成矿产资源的浪费。这是因为权利金是在矿产资源开采之前就按一定比例征收了的，因此，只要征收比例适当，矿山企业就会尽量充分利用，充分回采矿产资源，以提高矿山的收益。第四，耗竭性资源的开采会造成对环境的破坏从而形成环境成本，而权利金的征收可以有效降低环境成本。

如果我国实行这种国际通用的权利金制度，其最大的优点在于可以体现和维护国家作为矿产资源所有者的财产权益，使经济效益得以实现最大化，使利益分配也更加均衡。但是，实行权利金制度，首要的工作就是要逐步理顺国家作为矿产资源所有者和管理者的双重身份，逐步理顺体现国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系。由于许多重要资源，尤其是油气资源是被国有企业高度垄断的，而煤炭等资源，很大程度上成为各级地方政府收费的平台。因此，以垄断企业为首的利益主体，可能会提出种种理由，阻碍这种改革。而随着改革的推进，地方政府的许多收费行为将被规范，也可能会引发既得利益部门的反弹。

所以，如何进行一场“资源租”的改革，也需要决策者拿出相当的智慧与勇气。