失地农民的社会保障政策探讨

摘要：社会保障作为能够让全体国民共享发展成果的公共管理基本制度安排，在失地之后，由于农民的文化素质较低，所面临的风险在失去土地保障之后会变得相当高，随之对社会保障以及就业有着较高的需求。因此，失地农民的社会保障的建立和完善与解决就业出路是构建和谐社会完善社会主义新农村公共管理的重要内容。

关键词：农村公共管理；失地；农民；社会保障

中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-000-01

由于我国实行的是农村土地集体所有制，国家建设项目只有在完成相应的补偿和安置之后才能征得项目建设用地。但由于限行的征地制度产生于建国初期的计划经济时期，当时设计时的主要是为了使得政府能便捷和廉价地取得建设用地，不够重视被征地农民的参与，一般主要采用货币安置，而且征地的补偿标准一般不高。而这些政策引发了一个重要的问题：许多年龄相对较大的失地农民在失去土地之后既无法就业，同时货币补偿又不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能。此外还由于中国的社会保障发展历程中农村和城市之间的社会保障体系是不同的，是分开发展的。城乡之间不仅保障制度、范围和内容不同，城乡社会保障体系之间也缺乏沟通的渠道。

一、关键概念界定

面向农村公民的社会保障叫做农村社会保障，与通常意义上的社会保障具有一致的内涵。农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故农民而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。

二、失地农民的需求

由于城市发展、基础建设实施、工业及商业用征地等诸多因素引起了大量农民失地的同时，也是去了原本附着于土地之上的生活、养老和医疗保障。一般情况下，多数的农民在失地之后面临生活水平下降的困境。所以失地农民对生活救助和最低生活保障金、养老保障和医疗保险，他们迫切需要一个生存保障。

1.生活救助和最低生活保障金

目前在农村中只有一些极端特殊的情况下，村委会才会给予救助，例如家中失去劳动力导致年幼的孩子无法生活；或者在日常农业生产劳动中受伤导致残疾，进而失去生活来源；以及无依靠的孤独老人等，这都是因为村里的救助资金异常的紧缺导致的。另外，村民反映的最低生活保障金被村干部私自分配或挪用使得真正困难的家庭无法收到救助的问题也频繁出现，此种情况也在一定程度上反应了救助资金监管和分配制度上的不完善。同时有些实际情况可以活得救助资金的村民也会因为种种政策条件得到，比如居民身份、办理手续过于麻烦等等。诸多因素都导致了获得实际救助的失地农民只有少数。

2.失地农民的就业

由于失地农民参加培训、就业的数量很小。因此就业技能的缺乏是支援失地农民就业的最根本的原因。技能的缺失使失地农民在就业市场竞争中处于劣势；同时又由于失地农民大多来自城乡结合部，这里的经济相比偏远农村而言经济相对发达，因此失地农民对工作条件、工资报酬有着较高的期望，在低端劳动力市场竞争不过能吃苦，工资低的外来务工人员。再加上最近几年就业市场受到各种因素的影响，就业市场本身就非常紧张，使得想让失地农民自主就业变得相当困难。

3.失地农民的养老保障

随着农村家庭的小型化趋势，核心家庭增多，家庭养老方式负担日益加重。在一对夫妇要赡养4到6位老人加上小孩的情况下，家庭不堪重负。在对湖北某地区进行办理养老保险的失地农民进行满意度调查时发现，表示基本满意的有79人，具有不太满意想法的村民有22人，所占比例为78%和22%。少部分失地农民主要是认为失去土地后，光靠养老金难易维持基本生活，而农村养老保险标准与城镇职工标准相差较大，使得失去土地后农民迁徙到城市中以农村养老保险保准过城市生活的支出压力较大。

4.失地农民的医疗保险

在现有医疗卫生体制改革之后的情况下，医疗费用大幅攀升，致使失地农民医疗风险凸显，因病致贫的现象呈现出越演越烈的趋势。医疗风险具体体现在有病不敢就医或者无法长期坚持就医的问题上，失地农民“小病硬抗，大病等死”的现象并不少见。在对武汉城郊的344名失地农民的调查中发现，被征地钱没有参加医疗保险，被征地之后参加有的有219名，还未参加的有125人，分别占63.6%和36.4%的总人数。同时在问及被调查者对失地农民对医疗保险的看法时，有154人表示不太了解或者说不清楚。有42人觉得手续过于繁琐，不方便就医。最重要的是有170人认为失地农民的医保在遭遇大病时候任然难易忍受。他们各占44.8%、19.8%、12.2%和49%的比例。

三、失地农民的社会保障制度概况

社会保障体系，社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。失地农民的社会保障应分为三个层面：社会救济、社会保险和社会福利。其中重中之重的的是最低生活保障、养老保险、医疗保险和农民工的失业保险。他们是失地农民的社会保障的主题和支柱。

1.社会保险参保对象和条件

参保对象的身份确定标准是其是否拥有农村集体土地承包经营权。失地农民土地被征用后，生活水平、标准和内容都将市民化。由于非法买卖农村宅基地和个人投机心理，当前城乡结合部都存在着大量的“空挂户”。因此确定参保对象的身份成为失地农民社会保障制度设计的第一道防火墙。

2.各地失地农民社会保障工作的主要做法

目前全国共有29个省级政府和许多地市县都出台了相关的政策文件来解决失地农民的社会保障工作，对保障被征地农民的利益起到了积极的作用。这些政策分为以下几个类型：

（1）纳入城镇社会保障体系。纳入城镇社会保障体系的方法主要采取以下两种不同的思路：一是按照“双低”标准，根据被征地农民不同年龄段和不同的征地时间制定不同的缴费标准，通过缴费之后纳入城镇职工基本养老、医疗保险，典型地区是成都市。二是按照被征地农民的年龄和能力，将其分别纳入城镇职工社会保障体系或最低生活保障体系，北京市和苏州市是这种模式的典型地区。

（2）纳入农村社会养老保险制度。一般分为两种：一是纳入新型农村养老保险制度，参照物是农村社会养老保险制度模式，绝大多数地区，特别是城市规划区外的失地农民基本都是按照这个模式转入农村社会养老保险。比较典型的有青岛模式。二是使用“仿城模式”进入农村社会养老保险制度。即按照城镇模式进入农村社会养老保险。

（3）建立特有的失地农民社会保险制度。即制定相关政策与制度出台文件专门建立征地农村社会保险制度。这种保险制度比较典型的是天津和西安模式。

（4）建立特有的失地农民基本生活保障制度。这种专门的社会保障制度及不同于现行的城镇居民最低生活保障制度与城乡社会保险制度。浙江、江苏、山东等省便采取的专门的失地农民基本生活保障制度。

（5）纳入小城镇社会保险制度体系，这种制度只在上海市实施。

（6）部分地区根据《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（[2006]29号）文件精神，分别建立按不低于当地城镇和农村最低生活保障标准同时又适合失地农民特点的最低生活保障制度、养老保障制度和大病医疗保障制度。

四、小结

由于国家快速推进城市化和工业化建设，大量的城郊农民离开赖以生存的土地后，成为了失地农民。而除了是去土地本身外，失地农民还失去了与土地有这直接或间接地相关联的生活保障和利益。在解决失地农民失去土地之后的生存问题上，各地政府都在改革实践新型的社会保障模式，形成了各具地方特色的社会保障模式，此外，许多具有创见性的见解和建议也被学者提出。比如卢元海曾提出的七条政策建议：一是完善征地补偿制度；二是借鉴城镇职工基本养老保险制度，实行统账结合的模式；三是按照失地农民的不同去向安排不同的社会保障项目；四是从系统学角度构筑移民社会社会保障体系；五是做好社会保障子项目的衔接；六是合理确定保障水平，分类、分层制定具体的保障方法；七是引入商业保险管理模式。

参考文献：

[1]苏南，胡颖森.对湖北省失地农民社会保障状况的调查研究.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2007.

[2]金淑彬.失地农民社会保障长效机制的构建对策.农村经济，2006.

[3]李长健，等.农村土地的社会保障功能与农村土地制度的完善—论农民权益保护问题.农村经济，2009.

[4]金淑彬，等.失地农民社会保障长效机制的构建对策.农村经济，2006.

[5]，等.构建失地农民的社会安全网.农村经济，2006.

[6郭贯成，等.土地社会保障功能探析.中国土地学会2003年学术年会，2003.

[7]李长健，等.完善我国农村社会保障制度研究——基于农村土地流转的前提与基础角度.桂海论丛，2010.

作者简介：赵清强（1984-），男，湖北咸宁人，学历：硕士研究生，专业：农村区域与发展，研究方向：农业区域经济。