基于农民增收的农村土地制度变革研究

摘 要：在坚持农村基本经营制度的基础上，推进农地制度改革是形成农民增收长效机制的思路之一。运用制度经济学理论和方法分析了农村土地制度的制度安排对于农民增收的根本意义，基于文献梳理土地制度和对土地制度所有权、经营权、受益权和流转权的分析，研究了促进农民收入提高的农村土地制度变革机制及其运行机理，为探索新型农村土地制度改革的完善提出设想，在城镇化背景下能够从根本上摆脱农民增收欠缓的局面。

关键词：农民；增收；土地制度；变革

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）24-0031-03

中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。从历史上看，中国农民生存繁衍都与土地密切关联，中国社会发展历史其实就是土地革命的历史，土地是农民的“生命依托”。威廉·配弟所说的“土地是财富之母，劳动是财富之父”这一经济学的传统名言，已经生动形象地说明了农村土地制度对农民增收具有决定性的作用，只是这是从一般意义来说的，实际上，真正决定农民收入的不是土地本身，而是决定土地价值及其价值实现形式的土地制度。要让农民增收，必须要对伴随农村土地相关的制度体系进行改革，一直以来就是农地改革的关键。“三农”问题的解决之所以成效甚微，一个重要原因就是忽略或回避了农村土地制度的变革，而促进农民增收又是短时间内亟待解决的紧迫而又重大的问题。

1 农村土地制度变革对农民增收影响的机理分析

作为一种制度安排，农民对土地的占有方式直接或间接关联着农民对农地以及土地收益的最终所有权、支配权、受益权，合理的农地制度能够维护农民的合法权益，进而提高农民收入。土地制度是整个国民经济制度的基础，是农村社会经济制度的核心。农村土地作为农民手中的产权，作为从农村集体承包来的土地，对其经营权进行流转而实现收入，也关系到农村的繁荣与稳定。现在农民收入中来自于到城镇打工的收入占到大部门，农地制度通过影响农村劳动力转移到城镇或者，虽然身份还是农民但到城镇打工，而影响农民的收入，这样农民收入就会发生很大的提高；同时，劳动力转移出去以后，农村土地流转使得规模化经营成为可能，新型农村经营主体成为可能，农业劳动生产效率得到提高，这样通过各种方式影响着农民收入的提高。

1.1 土地所有权的是否属于农民直接所有，这种归属感影响着农民从事农业生产的积极性，影响农民对农业生产投入、生产进程、扩大规模等的积极性和主动性

农民就考土地安身立命，进行农业生产、取得农业受益的基础要素，是一种最基本的生产经营的资本，使生活提高保障的手段，土地本身就是一种农民手中的财产。农民对土地的切实占有，并从中取得相应的受益，从而实现财产性收入。通过解放以来这么多年来农村土地制度和农民生产积极性的分析得知，农民越是能够感知土地所有权的存在，就越能引发农民从事农业生产的积极性和创造性，提高农业产量和效益，增加农民收入；反之，就会压抑农民的生产积极性，就不利于农民收入的提升。由生产队体制向家庭联产承包制的制度变化使产出增长了约46.89%，大约相当于投入增加的总效应，由此带来农业生产和流转的积极性，同样，征地制度在实施过程中，程度不等地侵害了农民的权益。农村土地。

1.2 农民对土地经营权是否归属于农民，在收入结构上可以提高农业收入比重

在城镇化的社会进程中，很多农民会彻底离开农村，或是在保持对农地的承包权的基础上，并不会亲自去耕作土地，而是把土地流转给其他的新型经营主体，在促进农地规模化经营的同时，农民放弃经营权。新型经营主体获得经营权了，就需要长期连续保持经营权，从而对土地长期规划，可持续利用，采用机械化工具，新的生产技术。这种对土地的经营权越是固定给农民，农民对土地投入的信心和耐心就越大，农民收入的增长就越快；否则就会出现土地利用的短期化现象，不利于新型经营主体中农民经营性收入的提升。多元化的所有权主体界定使得农村土地关系极为混乱，农民对土地使用权存在很强的不稳定感，进而对土地长期投入预期不足，直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展。

1.3 土地收益权是否完整，直接影响农民收入的高低

围绕农地上的所有权、承包权和经营权，产生的涉及村集体、拥有承包权的农民以及拥有对农地的经营权的新型经营主体都会希望获得相应的受益和回报。三者间的关系必须理顺，受益和他们对土地的由权利产生的受益必须对等，必然会出现一方受益多一点，另一方或多方受益少一点，农民的积极性必然受到打压，整个体系的机制不顺，农民收入很难获得保障。这个过程中，种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体的运行机制，管理体制，国家和社会对新型主体的扶持和约束机制还不顺，但有一点可以肯定的是，受益权必须要完整，受益必须要和各自的付出要对应，否则，这些新型经营主体的负责人和里面的农民员工的收入就很难持久增长。

1.4 农地流转权是否顺畅，间接影响农民收入的提高

随着城镇化的深入推进，农村土地归农村集体所有，承包给农民就是两权分离；农民承包了土地以后，自己去了城镇去打工，而把土地流转给其他的新型经营主体，这又会发生在农地上的三权分离。承包经营权分离为承包权和经营权，农民保留承包权，自己进入到城镇中，而把自己的土地流转给其它的重粮大户或其它的新型经营实体，这就是承包权和经营权的分离。在土地所有权不发生变动的情况下，可以在使用权上进行市场化改革，即促进使用权的交易，促使农民收入的提高。农地流转权是否顺畅，是对土地使用权在更大范围，在不同行为主体之间的权利配置。土地不能够顺畅流转的话，影响农民进入城镇从事非农产业，降低打工收入，而这恰好是农民收入增长的最主要源泉。离开农村放弃农地的农民，他们可以从事第二、三产业，也可以更大幅度实现收入的增长。伴随着中国社会的工业化和城镇化的进行，农民在获得承包经营权以后，大批农民要离开农业或农村，实现承包权和经营权的分离，土地流转问题已经成为农村土地制度调整的重要内容。现在农民的工资性收入，包括外出打工和在本地乡镇企业就业的工资收入。2012年农村居民人均纯收入7917元，增长13.5%，其中农村居民人均工资性收入3448元，比上年增加484元，增长16.3%，工资性收入占总收入的43.55%。实现农民收入提高的最根本途径就是减少农民数量，实现农民转化为城市的市民，即大力推进城镇化，其前提就是农民的承包权和经营权的分离，实现农地流转顺畅。

1.5 推进土地规模适度经营，促使农民收入增长

农村土地制度之所以被认为是提高农民收入的重要制约元素，很重要的一点就是因为它和我国农业生产规模紧密相联系，农业生产规模又是保证农民收入提高的一个无法绕开的难题。这种农业生产规模主要是因为土地由分散小块经营变为更大集成地块的规模经营，它与许多农业经济问题密切相关，如农业产业化、农业机械化、农业劳动生产率、以及农业经营的专业化和商品化程度等等，它们水平的高低恰恰就是提高农业生产受益的绝对要素。农民在年地上对经营权流转保持顺畅，有助于农地的规模保持合理水平，农地的适度规模正可以提高农地的产出效益，降低成本，这种农业经济效益的提升，就会提高农民收入的提高，减少或增加农民的收入。实现更高意义上的农民与土地的分离，实现土地的适度规模经营，满足农业产业化生产的需要。现在尽管农业同其它产业相比的成本利润率并不低，但由于每个农户的平均规模太细小，使农户从农业获利的能力受到极大限制。

2 当前农村土地制度在影响农民收入增长方面存在的主要问题

2.1 农村集体土地所有权权属模糊，产权结构不完整

在《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》、《民法通则》等法律法规中，分别规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。集体对土地的产权是不完全的，最有实质意义的处置权集体不能行使，导致土地所有权成了一种抽象的法律象征。看起来，所有权界定很明确，但实际上，权属很不明确。这种集体具体是指哪一个具体的主体，是村委会？村民小组？农民集体所有？作为基层政权的乡政府？实际上是很不明确的，权属模糊。国家的法律法规都没有具体说明，明显违背一物一主的原则。所有权主体模糊引起了所有权的虚置，内涵不清，正是这种模糊性，导致了作为农村中个体的农民处于弱势群体。在权利角力和利益纷争的农村社会里，同样是弱肉强食，农民在经济上的土地占有权、使用权、经营自、收益权、处分权、继承权得到保证，经济上的受益不能得到维护，使用权不能得到保证，由于目前土地制度中的产权相对模糊，农民不敢对土地进行长期投资，也不能将土地以抵押等方式融资，从而大大限制了土地的收益。强有力的地方政府、企业还有地方恶势力会强势地过多强夺或过分瓜分农民的受益，农民的权益不能得到保障，农民的地位和收入不能维持。处于弱势中的农民难以捍卫自己的权益，法律也很难成为他们手中最后的底线。科斯定理所说的，经济主体不能界限明确的产权，就不会界定他的选择集合，而使其收益预期与其行为不相对称而丧失激励功能，农村土地权属模糊正是农村土地制度上出现问题的根源所在。虽然国土资源部门对农村土地进行了确权登记，但实施起来，农民的财产权并没有真正显现出来。土地产权关系越明确，产权界定越合理，土地利用就越经济，效果就越高。反之，土地产权关系越模糊，土地经营权的利益、责任关系越混乱，土地的使用就越不经济，越没有效率。

2.2 大部分农村土地使用权流转机制不顺，农地市场化程度较低

现在很多进城的农民，你让他进城可以，交地不干。那么就要引导他们流转土地承包经营权，全国农村大部分土地使用权封闭性很强，地区性差异很大，这就使得农民通过土地取得经营性收入和财产性收入的机会大大下降。2007年全国通过各种方式流转占全部家庭承包经营面积的52%；2008年占8.9%；2009年占12%；2010年占14.7%；2011年占17.2%；截止到2012年6月底，达到20%，显然到现在大部分省份的土地流转成都还是很低。从增加农民收入角度看，今后深化农村土地制度改革的关键是要盘活农村土地资产，实现农民财富的大增长。全国各地都已经从本地实际情况出发，因地制宜在承包土地流转方面进行了一些尝试和创新，而且以“两田制”、“股份制”、“反租倒包”等形式进行的转包、出租、转让等流转活动也都在相关地方取得了一定的成效，但目前农村土地使用权流转发生率总体上仍然较低。

2.3 土地流转机制不顺常常引起了土地的规模经营难以实现

以家庭为单位承包的土地，不能完全随农民的心愿将承包来的土地流转给其他的经营主体使用，经营权不能流畅转移，农村土地使用分散，经营规模偏小，土地培植效率低，阻碍了农业生产的集约化转变。土地经营权的流转机制不顺，限制了土地经营规模不高，但高效低成本高技术的农业生产要求农业生产实行规模化经营。目前先进的科学化的农业要求采用先进的技术，大规模机械化耕作，可以减少农业生产成本，而目前的条条块块的农业生产方式却限制了土地的集中，农民收入不能大幅度提高。在推进城市化过程中就要使得原来的部分农民退出农业生产，土地向其它的农民集中，农民的土地就要进行一定的流转。没有土地兼并，怎么可能实现至少户均几十亩乃至更大的土地经营规模，不可能抗争发达国家的大农场。

2.4 农村土地征用制度不完善

在快速工业化、城市化过程中，农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。在农村集体土地所有制下，农地产权主体模糊不清的情况下，农民个体又处于弱势群体，当农民的土地被征用时，在分配征地补偿款的时候，县乡政府、村集体、村民小组还有农民家庭参与了利益的分配，农民处于弱势的一端，本来是自己的征地补偿收入和发展机会，却并没有分得大部分，只是分到其中的一小部分。在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例是：农民得到5%—10%，集体得到25%—30%，政府及其机构得60%—70%。土地增值的大部分被政府拿走。城市化和工业化带动了土地的增值，但并没有给农民带来收入的增加，反而减弱了农村城镇化的能力。乡镇政府和村委会倒是分配到或截留了其中的大部分征地赔偿款。在政府强制性征收，或是当有政府支持的前提下，强势的公司或个人设法征收土地时，农民的土地常常被征收。关键的是，征地补偿和农民以后的发展难以完全保证，有的农民连基本的生活都难以得到保证，以后的就业、养老、医保都难以得到保证，他们的收入谈何增长，即使增长，也难以跟得上其他未被征地的农民。

3 提高农民增收的农村土地制度变革探讨

3.1 改革农村土地产权制度

土地产权分配不明确，导致农村市场经济发展缓慢，土地配置得不到合理的应用。因此，应明确规定农村土地所有者是行政村委员会所有，而不是模糊地说农村集体。在所有权界定清楚以后，再详细说明这种所有权的外延和内涵，土地所有权具体包括什么样的内容，承认行政村委员会享有类似公司法人这样的权利，从法律上运行农村土地的权利和义务。规定并理顺行政村委员会和村委会内农民的关系，这种承包关系得以确定以后，再规定农民可以把土地经营权转让给其他农民或当地的新型经营主体，没有谁愿意接收这种经营权的话，村委会需要接收这种经营权，再统筹安排经营权的归属以及流转权，并需要承认其中的承包权和经营权。稳定村委会和农民的土地承包关系，把土地使用权流转的决策权界定给农民，于是，农民才能成为土地使用权流转的主体。农村土地归集体所有的这一规定在短期内难以突破，现在关键的是要在界定承包权的基础上，探索新型经营主体的运行机制和管理体制。农民对农村土地享有的财产权利使农民的土地不再只是口粮田，还可以通过多种方式来实现土地增值。经营合同应包括土地的开发，使用，租赁，转让，按揭和承包等等。农民在获得农村集体土地承包权的基础上，对经营权再进行新的转承包，需要大力实施家庭农场、农业产业化龙头企业、种养大户、专业合作社等新的农业组织形式，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。新型经营主体应具有高度的稳定性，把务农作为终身职业，适应“三农”发展的区域性，季节性，自愿性，并能够适应新时期农地适度规模化经营需要，同时也能够提高农民收入的提高。将来需要继续探索不同经营主体的具体适应性，并完善这些主体具体的经营制度以及配套措施。

3.2 规范并完善农地征用制度，保障农民的土地权益

从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发， 明确差别化不动产税费的基准、水平和领域等，逐渐缩小对农地征收的范围。对动用公权力进行征地需要充分考虑到征地农民的意愿和认可，控制征地规模，不允许利用政府名义来侵犯农民财产权而实际上属于商业目的的行为。积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度体系，尊重农民对农地经营权和流转权的意愿和权利。在欲征地之前，进行征地听证或纠纷仲裁制度，建立对不同意见的行政复议和诉讼程序，广泛征求征地农民的意愿。大幅提高补偿标准，确保补偿费用落实到位，健全完善补偿保障机制。解决好失地农民在自己和子女的就业、住房、医疗以及家庭成员的社会保障等问题，维护好失地农民的生存权和发展权。

3.3 深化农村土地流转制度改革，并促进农地规模适度经营

农民在从村委会承包来的土地，在尊重农民自身意愿的同时，建立健全土地承包来的土地的经营权流转市场，保证土地经营权得以顺畅流转，并加以严格管理和周到服务。按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转让、出租、转包、互换、股份合作等不同形式流转土地经营权，发展多种形式的适度规模经营。在明确农村集体土地承包权的基础上，把经营权流转出去。农村村土地实行土地承包权和经营权的分离，农民把从集体承包来的土地再转让给新型农村经营主体，发展适度经营。进行并加强土地流转的中介信息服务，中介的价值评估。农村土地流转事关不同主体间的行为变化，需要健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调解制度、土地流转风险评估和控制制度，进行农地产权交易市场的试点工作，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。建立健全农村土地交易市场，做好土地信息及管理工作。在具备条件的地方可以通过转让、集中土地的使用权并实行各种形式的耕地规模适度经营。深化农村土地流转的前提必须是鼓励专业户、种粮大户、家庭农场的发展，鼓励具有一定技术和管理才能的农民在更大范围内带动其他农民，或者自己运用先进的技术和设备来进行规模化经营。允许并支持城市里拥有资金和技术的人员去农村当农民，成为农民中的行家，也鼓励劣势农户退出，当然要支持这些优势不足的农民的社会去更适合他们生产社会的地方和领域。农地经营权的流转也影响着农业的经济结构，影响着农业的产业结构。在发展粮食作物的同时，也发展着经济作物、旅游观光、生态文明等产业和领域，既促进农民收入的提高也促进者农村经济社会的发展。现在养殖业、农业商品化生产，越来越靠新型经营主体。规模经济最直接的效益就是成本降低了、产出提高了。土地要在稳定承包权的基础上推进经营权流转。通过流转发展规模经营，培育新型经营主体，才能把一家一户和市场联系起来，才能提高农民的组织化程度。

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