经济开发区投资建设发展模式研究

摘要：我国的开发区建设经历了30多年的发展历程，在地方经济发展过程中具有良好的经济带动和示范效应，。本文以天津子牙循环经济产业区为例，具体分析探讨投资建设发展模式，结合城乡统筹“三区联动”发展思路，针对开发区建设开发和运营管理过程中的主要问题提供思路和建议。

关键词：经济开发区投资建设发展模式优化策略

中图分类号：TU984文献标识码： A

我国开发区的产生和发展是与国内工业化道路发展进程紧密联系在一起的。作为工业化发展的特殊形式，开发区在提高生产效率、带动和促进区域经济整体发展等方面起到了至关重要的作用。30多年来，在以政府政策扶持、财政资金投入和政府行政管理为主导的发展模式带动下，中国开发区在发展地方经济、引进外资、先进技术和管理经验方面取得了巨大的成绩。截至2013年8月，各类部级的经济开发区已达192家。

一、天津子牙循环经济产业区基本情况

天津子牙循环经济区，是国家批准设立的天津市省级开发区，是目前我国北方最大的再生资源专业化园区，规划控制范围约为135平方公里，中期规划和实施面积约为50平方公里。子牙循环经济产业区采取“一心、两带、三轴、三区”的总体空间布局。其中，三区是指科研服务区、居住区、产业区联动发展。目前，子牙循环经济区的支柱产业包括废旧电子信息产品、报废汽车和废旧橡塑产品的回收拆解和再利用，新能源、节能、环保产业，以及废弃机电产品精深加工与再制造等。

2009年,地方政府与企业集团签订战略合作协议，共同出资组建有限责任公司,作为开发区投资主体，承担产业区开发总公司职能。同时,地方政府又组建了开发区管委会。这种管理模式属于政企分离型管理体制，且为管委会与联合公司共同存在的管理体制，其管理体制结构图如下：

图 天津子牙循环产业园区管理体制

二、开发区的发展必须解决好的三个主要问题

随着中国经济的日益发展，市场经济的逐步成熟，中国城市化进程进一步加快，开发区的发展不再只是单纯发展工业产业，而是更趋于城市综合开发，以实现工业、农业、科研、居住和商业等的协调联动发展，拥有雄厚资金实力和科学管理水平的“城市运营商”开始热衷于开发区建设与管理，“政府推动、企业实施、市场运作”已成为开发区建设与管理的主要模式。开发区的发展必须解决好三个主要问题:

1.政府权限与开发区发展定位的匹配问题

目前绝大多数开发区采用准政府的管委会体制，管委会作为当地政府派出机构，主要履行管委会内部管理职能，并未得到当地政府及其直属机构的行政授权，降低开发区在产业规划、土地征用、工商注册、人才引进、资金融通，甚至在党的组织建设、干部选拔和任用等方面的工作效率。

2.政府职能与城市运营商投资建设职能的协调问题

作为政府派出机构，管委会的主要职责是政策引导和组织推动。同时，由于投资主体的转变和投资回收模式的确立，政府不必再担负城建支出。而作为投资主体的企业，首要的任务是保证其资金链安全，真正实现“滚动式发展”，它要在这过程中按照产业区的整体规划，选择先建设什么，后建设什么，尽可能提高土地价值和税收,并通过地方财政尽快实现投资平衡。企业的主要考虑点有两个方面：首先，由于基础设施资金投入巨大，因此在基础设施投入达到一定程度且地价水平处于相对理想状态时，企业将适当放缓基础设施的建设进度；其次，企业会利用其建设开发主体优势和其拥有的政策优势，将部分资金有选择的投向区内商业地产和高回报产业项目的投资建设，以获得投资收益，增强造血机能和融资能力。

由于有着各自的出发点，行政主体和投资主体之间必须要在投资建设过程中进一步找到共同价值链，合理安排资金用于基础设施建设和商业项目开发，既要保障地方民生，也要实现企业长远发展。

3.政府政策与开发区产业配套问题

为推动循环经济的发展，近年来国家和天津都出台了一系列相关的地方性法律和相关规章制度。内容涉及节能减排、资源综合利用、清洁生产和循环经济发展促进等多个方面，在制度建设上走在了全国前列。但整体而言，就子牙循环经济产业区发展配套政策，目前现行的政策法规仍存在一些不完善的地方。首先，我国再生性资源的利用专项立法非常欠缺。虽然制订了一些综合性法规，但在容器、包装、建筑材料、电池等废旧物再生利用的方法方面还没有完善的法律法规。其次，政府、企业和民众的职责分工不明确，对再生资源利用产业化发展的支持力度不够，支持再生资源利用的“静脉”产业资金投入不足。

三、子牙循环经济产业园区发展模式优化和对策建议

根据以上提出的子牙循环经济产业区发展模式和存在问题分析，借鉴国内外开发区发展的成功经验，子牙循环经济产业区还需要不断适应市场经济，对其发展理念和发展模式做进一步优化调整。

1.突出区位优势，逐步完善基础设施配套

子牙循环经济产业区有着其独特的区位优势，地处京津冀、连接东三省。园区要充分利用其区位优势，通过循环经济产业的引导和培育，对区域经济发展做出应有贡献，并逐步确立其在环渤海、华北地区、东北地区，乃至中国北方地区循环经济产业发展的主导地位。

一是建设重心要向生态环保系统倾斜，尤其在绿化生态系统和水系统方面要加大资金投入，不仅要构建的绿色空间，包含生态保护隔离绿地、林下经济带、农业生态用地三类，而且要注意保护子牙河生态景观环境，发挥林下经济带生态屏障作用，营造良好的自然环境，满足生物多样性需求。二是本着集约用地原则，加快园区公用功能岛的建设，对水、电、气、热等的需求总量，统一规划、集中建设，形成供水、供电、供热、供气为一体的“公用工程岛”，做到公用辅助一体化，实行区内能源的统一供给，使主体项目投资成本回落，能源消耗降低，在规划区内提高清洁能源与可再生能源的利用比例。

2.投资主体与行政主体主导权进行调整和优化

一个开发区的发展可分为四个阶段，即：总体规划期、建设起步期、产业发展期和城市融合期。在这四个发展阶段中，投资主体和行政主体的职能关系也要进行不断调整和优化。

在总体规划期（1-2年），市县两级政府按照国家和地方国民经济发展战略制定开发区发展规划，并有计划推动实施。这个时期政府完全主导并推演开发区发展模式、投资主体选择和开发规划。而城市运营商（企业集团）可以和政府（当地政府）就未来开发区投资主体的组建模式、职责范畴、经济分析、发展规划等进行研讨，并最终形成一致意见。

在建设起步期（3-5年），政府仍然占据主导地位，主要职责是在新的管理机制形成前对关键环节的协调和决策。通常的做法是由政府牵头相关部门和投资主体，成立领导小组或者指挥部，以例会或者联席会议的形式推动开发区建设进度。投资主体的职责则是通过市场融集资金，为开发建设提供充裕资金，并同步开展园区整体包装宣介和经营开发等策划方案论证。

在产业发展期（6-10年），政府通过相关优惠政策吸若干引龙头企业进驻园区，进入产业培育和发展期。这个时期，政府职能部门逐步到位，行政审批基本捋顺，政府虽仍以招商引资为主，但实际主导权正逐步转移至投资主体。投资主体这个时期的主要任务是按照政府确定的发展规划，逐步完善配套服务设施，开展工业、商业、居住、科研等全方位的投资、开发和经营，培育市场的同时获取收益，并用于滚动开发建设。子牙循环经济产业区目前正处于这个时期，投资主体应按照“三区联动”发展理念，通过提升区位优势和完善基础设施提高土地出让收益，通过租售公寓、商品房、标准厂房等获取收益。

在城市融合期（11-15年），这个时期的开发区事实上已完全过渡到工业城市概念。此时的政府已成为一般意义上的服务型政府，而投资主体在自身做大做强的基础上，也成为一般意义上的企业集团，完全融入市场，开发区的主导权最终归于“市场”。从天津开发区的发展历程来看，完全理想化的推论是：子牙循环经济产业区将成为第二个滨海新区，园区管委会将会成为滨海新区政府，投资主体则将会成为泰达集团。

3.持续改善政策环境，加大政策引导和市场培育

首先，进一步完善地方再生资源回收体系。出台专项再生资源回收管理办法，完善地方再生资源回收体系，从根本上解决子牙循环经济产业区原料不足的问题。要尽快研究制定专项废旧产品回收管理办法，并强制该类废旧产品在子牙循环经济产业区集中处理，鼓励子牙循环经济产业区向产业化、集群化发展。

其次，建立和完善再生资源企业集约经营机制，把子牙循环经济产业区打造成为分类、再利用和物流中心，形成再生资源一体化经营体系。另外，鼓励地方企事业单位优先使用再生资源，实施再生资源使用补贴机制和财政购买政策等措施，引导公众的消费倾向，以消费带动生产，进而引导企业的生产方向，形成经济系统与社会系统的互动发展。

最后，加大对研发、孵化和贸易领域政策支持力度，协助建立园区研发中心和科技孵化器，促进科技成果转化的重奖政策，推动产、学、研合作的政策，政府采购向高新技术产业倾斜的政策，系统的知识产权保护政策等配套政策。

参考文献

[1]周宏春.中国循环经济的发展现状与政策建议.[J] .国务院发展研究中心.

[2]李健，李春发，苑清敏等.天津子牙循环经济产业区产业发展划（2008-2020）.[R].天津:天津循环经济促进中心,2008.

[3]张建平.中国区域开发问题研究.[M].中国经济出版社,2009年.

[4]天津子牙循环经济产业城市总体规划(2010-2020).[R].天津市规划院,2009年.