服务效能评价下的公共文化论文

一、引言

由于文化自身的特殊性、文化价值观的多元性、文化传统及各国各地发展情况的差异性，迄今为止，并没有一套全球公认的权威的文化指标体系可供测量文化发展、文化服务，或对其各项指标应达到的指标值提出权威“标准值”要求。[1](P80)本研究正是基于公共文化服务评价体系的现实需要和现有评价方案的不足，从公共文化服务效能的内涵出发，从公共文化服务体系功能视角设定评价指标体系，以期设计一套能客观反映公共文化服务体系功能实现程度的评价指标体系，为公共文化服务体系建设服务。

二、公共文化服务效能评价的内涵及特点

（一）公共文化服务效能评价的内涵

公共文化服务效能是公共文化服务体系达到预期结果或影响的程度，也即公共文化服务体系功能的实现程度。公共文化服务效能评价就是通过设定的指标体系对公共文化服务体系的功能实现程度进行测量，以此作为调整工作思路，改进工作措施的必要手段，确保公共文化服务体系的良性运行。公共文化服务体系有着鲜明的价值规定性和内在的功能要求，在该体系初步建成以后，其服务效能如何是该体系运行状况的晴雨表，对公共文化服务效能的评价成为一种客观需要。从战略地位看，公共文化服务效能的高低决定着文化改革发展的成败。公共文化服务体系与文化体制改革有着直接的逻辑联系。2002年党的十六大第一次将传统的大文化事业进行了公益性文化事业和经营性文化产业的划分，掀开了“两手抓、两加强”文化改革发展战略的序幕。正是在文化体制改革的推动下，2005年10月党的十六届五中全会第一次正式提出了国家公共文化服务体系的大框架，提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。国家公共文化服务体系建设成为中国文化体制改革进入到较高阶段出现的文化建设目标，在文化事业与文化产业分途改革发展的总体战略下，国家公共文化服务体系建设体现了深化文化体制改革阶段文化事业体制改革和发展的方向，是文化体制改革进入到深化拓展阶段的必然选择。[2]只有公共文化服务效能不断提高，才能真正实现党的十报告提出的“发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用”。从发展历程看，公共文化服务效能命题的提出是事业发展的逻辑必然。随着国家公共文化服务体系建设的推进，党和政府更加明确了自身的文化职能定位，充分认识到了公共文化服务体系建设在改善文化民生、构建社会主义和谐社会和实现全面小康、建设文化强国中的重要地位，体现了新的文化自觉。2006年党的十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中将“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”作为和谐社会建设的内在要求。党的十七大把建立“覆盖全社会的公共文化服务体系”作为实现全社会建设小康社会的重要目标之一。2010年7月，在中共中央政治局第22次集体学习会上的讲话中将“加快构建公共文化服务体系”作为文化改革要做好的“三加快一加强”四项重要工作之一。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“十二五”时期要“建立健全公共文化服务体系”。党的十七届六中全会提出了建设社会主义文化强国的宏伟目标，要求“到2020年，文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”。党的十提出“完善公共文化服务体系，提高服务效能”成为公共文化服务体系建设的逻辑必然。从现实需要看，公共文化服务效能评估恰逢其时。随着国家公共文化服务设施网络的逐步完善和制度体系的构建，国家公共文化服务体系的主要矛盾已经开始从供给不足向供给质量不高转变，提高服务效能将成为国家公共文化服务体系完善后的一个永恒主题，着手对公共文化服务效能评估的研究可谓恰逢其时。

（二）公共文化服务效能评价的特征

公共文化服务效能评价属于公共文化服务绩效评价的一种。相对于理论和实践中存在的相关评估，主要具有三个方面的突出特征。

1、综合性。公共文化服务效能评价是针对整个公共文化服务体系的功能发挥而言的，无论是从考核内容、评价技术来看都具有明显的综合性特征。就考核内容而言，公共文化服务体系涉及图书馆、文化馆、视觉艺术、表演艺术、民间艺术、艺术培训与辅导、文化遗产保护等诸多行业。现行的一些传统考核，如文化部全国文化先进县评比、全国文化工作先进集体评比、国家公共文化服务体系示范区创建、公共图书馆和文化馆的等级评估和达标率评估等相对具有行业性或者专业性特征；文化部门限于政府内部的目标责任制考核，由于其政府主导引领的意志十分明确，其中不少评估指标系统的研究设定都直接指向了公共文化服务体系中的条块建设方面，目的在于服务于政府文化建设绩效的目标管理；而文化部门和公共文化服务机构的财务审计、人事管理中的考核则更难反应公共文化服务体系的整体运行质量。从技术选择上，由于“公共文化服务绩效与生俱来的‘模糊性’及‘滞后性’，显然，是我们在选取绩效评估指标时需要面对和考虑的问题。必要的定性指标和社会调查、公众评估或许是应对这种‘模糊性’和‘滞后性’的唯一办法”，[2]公共文化服务绩效评价设计必须坚持综合性的取向，采取定量评价与定性评价相结合，适时借用其它评估模型的测量结果。

2、终端性。由于公共文化服务的绩效受制于公共文化服务建设资金和人才等方面投入力度、体制机制等制度性因素的运行状态、文化服务内容的创新性等多方面因素的影响，因此现行对公共文化服务体系的绩效考评总体上都是从投入和产出两个向度综合权衡比较。国家幅员辽阔，中东西各地区、各民族的发展现状和发展模式都有一定的特殊性，如果从投入和产出的双向角度来确立考评指标，很难设计出具有较强通用性的指标体系。相对于传统的绩效评估，公共文化服务效能评价采取单向性的策略，即回避投入结构、供给体制、供给机制、供给内容等方面的内容，只从公共文化服务体系的功能实现程度进行考核，体现了单向性的终端评价特征。

3、通用性。通用性既是本研究的基本目标，也是公共文化服务效能评价指标体系的重要特征。我国公共文化服务体系绩效评估指标体系除了专业性的评估外，具有全国范围内通用性的评估指标体系还很缺乏。公共文化服务效能评价的通用性特征主要缘起于两个方面的因素：一是考核维度的抽象性决定了全国范围内的通用性。国家初步建立了国家、省、市、县、乡、村6级公共文化服务网络，不管哪个层面的公共文化服务体系都有一个服务效能的问题，而这个服务效能被定为功能实现程度，国家公共文化服务体系的功能的统一性决定了公共文化服务效能评价的通用性；二是单向性的终端评价设计为通用性扫除了障碍。考核指标体系只针对功能实现程度，减少了从投入产出双向考核存在的复杂性，有效回避了地区产业、民族差异、行业差异等制约公共文化服务体系考评通用性的技术难题。

三、构建公共文化服务效能评价指标体系的基本原则

构建公共文化服务效能评价指标体系除了坚持科学性、合理性、可获得性、可操作性等评价指标体系通用的基本原则外，还应该坚持如下四个方面的基本原则。

（一）坚持善治理念

坚持善治理念就是在公共文化服务效能评价指标体系构建中要借鉴善治理论的积极作用。善治是指一种良好的治理，其基本内涵是指政府的管理活动能以耗费最少的社会资本获得最大限度的公共利益，满足最大多数人的公共需要，实现政府、市场与公民社会三者的和谐发展。[3]公共文化服务以满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权益为主旨，在公共文化服务体系建设中，除了政府这一承担主要责任的主体外，市场和社会都是利益相关者。为此，政府不应该在公共文化服务体系建设中唱“独角戏”，应该善于发挥引导和规范作用，借力于市场和社会，形成在公共文化服务体系建设中政府、市场、社会协调互动、共同发力的局面，这既是衡量公共文化服务效能的重要参照，更是构建公共文化服务效能评价指标体系必须坚持的原则。

（二）坚持功能导向

公共文化服务效能评价就是公共文化服务体系功能的实现程度评价。功能是对象满足需要的属性。公共文化服务体系能满足国家、社会、市场、公民等不同主体的特有需要。对这些需要的满足程度就是公共文化服务体系功能的实现程度。构建公共文化服务效能评价指标体系坚持功能导向原则，就是构建公共文化服务效能评价指标体系要以公共文化服务体系功能分析为基本前提。公共文化服务体系的功能是预设的，既有显又有隐；既有直接功能又有间接功能。应在科学分析公共文化服务体系功能的基础上，围绕功能来确定评价指标体系。

（三）坚持整体思维

公共文化服务体系在发挥作用和实现效果方面必然表现为体系本身的整体推进与协调运作，而公共文化服务体系同其他相关观念、政策、制度的互动也会产生某种促进作用或约束条件，影响预期功能的发挥。[4]王列生指出，在我们思考公共文化服务体系的功能实现方式之际，必须从一开始就超越于机构尤其是政府行政机构的现行文化职能去拓展我们的视野和思路，清醒地意识到“官僚制”文化机构甚至会有“反功能”的负面作用。[5](P25)为此，构建公共文化服务效能评价指标体系必须坚持整体思维原则，即在效能评价指标体系设计中，一方面要将公共文化服务体系放在整个政府公共服务体系建设的总体框架中去思考；另一方面，在公共文化服务体系内部，还需自觉克服“大文化”与“小文化”以及“大服务”与“小服务”之间的结构性体制矛盾，防止“小文化”遮掩“大文化”和以“小服务”遮掩“大服务”的现象出现。

（四）坚持包容精神

在公共文化服务绩效评价指标体系构建中坚持包容精神，就是要将“包容性”理念运用到指标体系的设计中。一要体现公共文化服务体系建设主体的包容性。党的十七届六中全会强调的“引导社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”，表明了除政府外，公共文化机构、文化类社会组织、民间文化团体等多元主体参与建设和多种途径供给服务的重要意义，评价体系要体现出各类主体在公共文化服务体系功能实现中的重要作用。二要体现公共文化服务体系受益对象的包容性。党的十七届六中全会提出要“基本建立覆盖全社会的公共文化服务体系，努力实现基本公共文化服务均等化”，这体现了公共文化服务体系的包容性。为此，使宪法赋予每个公民享有的基本公共文化服务的权利惠及全体公民，特别是弱势群体和欠发达地区[6]是包容精神的重要体现。目前，公共文化服务体系发展呈现出城乡之间、区域之间、阶层之间发展的不平衡，克服这种发展的不平衡是国家公共文化服务体系建设的重要内容，在构建公共文化服务效能评价指标体系过程中，要将受益对象的包容性作为功能实现程度的重要内容。

四、公共文化服务体系的功能：效能评价的基本维度

分析公共文化服务体系的功能既要立足于国家文化体制改革以及隐藏在文化体制改革背后的中国社会基础结构的变迁，[2]将其放到中国文化现代化的整体框架中去理解，又要放眼全面建设小康社会新的历史条件下，政治、经济、文化、社会和生态建设“五位一体”总布局的宏观背景。笔者认为，公共文化服务体系的功能主要体现在以下四个方面。

（一）满足基本文化需求

满足群众的基本文化需求、维护群众的基本文化权益是公共文化服务体系的直接目标。哲学理念上，公共文化服务体系是一种以保障公民基本文化权利为出发点的制度体系。[7]2007年6月16日，同志主持政治局会议，专题研究加强公共文化服务体系建设，指出要“着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本文化权益问题”，“切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等”基本文化需求。这既表明了国家构建公共文化服务体系的初衷，也表明了公共文化服务体系的最直接功能。随着人民生活水平的提高，对文化需求的数量和质量提出了更高的要求。在社会分层加快、文化需求差距逐步拉大的情况下，政府必须通过满足基本文化需求来保障公民最基本的文化权益，这是公共文化服务体系的基本功能。随着社会的发展和人民生活水平的提高，基本文化需求也会“水涨船高”，为此，公共文化服务体系必须适时调整基本文化需求的内容界定。

（二）促进文化产业发展

文化产业是国家文化体制改革的结果，发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径。公共文化服务体系作为政府特有的一种功能框架，对文化产业起着极大的制度支撑作用。[5](P147)一个地方文化产业的发展情况与其公共文化服务体系的服务效能密切相关。因为“公共文化服务提供者主要是政府，政府雄厚的资金和执行力优势恰恰可以整合产业链条上的各个环节；它不以营利为目的，不以资本理性行事，恰恰可以向发展文化价值导向的行业、项目倾斜，完成一些文化产业所需、却也无力做或不愿意做的举措。这样举措不仅仅能够为公众提供层次更丰富的整体文化环境，还能够为一些当前利润附加值低的文化行业进行市场培育，从而帮助这些行业拉动需求，促进其产业发展。”[8]只有公共文化服务体系对文化产业发展的支撑功能得以正常发挥，才能促进文化产业生产出更多更好的精神文化产品。

（三）引领社会生活风尚

随着人民群众生活水平的提高，文化生活在社会生活中的地位越来越突出，成为衡量社会生活质量的风向标。公共文化服务体系通过供给公共文化产品和服务的方式发挥着引领社会生活风尚的功能。一方面，培育和引导社会转型阶段社会公众的文化生活方式。公共文化服务产品和服务带有明显的倡导性和示范性，除了满足基本文化需求外，还培育着潜在的文化需求，这种培育过程是“以文化人”的过程，改善着社会公众的闲暇生活质量，引导社会生活方式。另一方面，在市场经济条件下，大众文化无孔不入，人们的文化生活取向和方式丰富多彩，但不乏平面化、快餐化、反主流等负面特征，“公共文化服务体系当中的群众文化事业是对社会成员进行终身社会教育、文化艺术辅导的重要平台，把它建设好，可以提升民众的艺术鉴赏能力，有效抵制大众文化的部分消极影响”，[9]间接起到引领社会生活风尚的作用。

（四）培育共有精神家园

随着市场经济的深入发展和社会个体化的推进，必须有意识地将真正具有知识和思想内涵的公共文化空间的构建当作一个重要的目标来完成。[10]公共文化服务设施网络体系就是为社会公众提供的物质层面的公共文化空间，这是培育共有精神家园的物质载体。公共文化服务体系内容供给不仅是通过提供公共文化产品和服务让公众享受到基本文化娱乐权利,而且也蕴含着引导人民通过接受文化产品而接受其背后的文化价值观和行为准则的目的。[8]公共文化服务体系具有鲜明的国家意识形态前置性，以社会主义核心价值体系为灵魂，共铸“中国梦”；公共文化服务体系也具有自觉的意识形态自律，注重文化多样性、包容宗教和民间信仰，将非物质文化遗产作为中华民族的文化符号促其得以有效传承。这些都体现了公共文化服务体系在社会转型阶段，培育共有精神家园的功能。

五、公共文化服务效能评价指标体系的框架

（一）指标体系框架

基于对公共文化效能评价内涵的理解以及公共文化服务体系功能的分析，依据公共文化服务效能评价指标体系设计的基本原则，笔者围绕公共文化服务体系满足基本文化需求、促进文化产业发展、引领社会生活风尚、培育共有精神家园4个方面的功能实现，提出了一套综合评价指标体系（见表1）。该指标体系共分为三个层次：目标层、准则层、指标层，共16个指标作为综合指标的参数，采取综合评价方法提炼出一个总和指标。用公共文化服务效能指数来反映公共文化服务体系的功能实现程度。

（二）评价指标值的测量

1、评估主体。本指标体系评估的应用坚持政府主导、多主体参与的基本原则。采取政府委托学术机构、中介组织等具体实施，充分保障社会公众对服务效能评价方面的参与性和主体性。2、测量范围。空间上，既可以是对全国的测量，也可以是对某一行政区域，包括省、市、县、乡镇、村（社区）的测量。16个评价指标需要根据实际情况采取问卷调查、抽样调查等确定，部分指标则根据权威统计数据进行测量。时间上，对不同行政区域的比较可以随时进行测评，对于同一行政区域的测评要选择一定的时间跨度，比如5年时间，以此衡量一个时间段（一届政府）内公共文化服务效能的变化状态，以此作为改进工作的依据。

六、结语

在国家公共文化服务体系初步建立并逐步完善以后，探索构建公共文化服务效能评价指标体系具有理论和实践的紧迫性。笔者基于公共文化服务体系的功能分析，将功能实现程度作为服务效能评价的基本依据，并确立了由16个指标组成的评价指标体系框架。这个评价框架不同于现有公共文化服务体系建设绩效评估方面的评价指标体系，从公共文化服务功能实现程度的角度来考察公共文化服务体系的效能，具有一定的创新性。但是，本评价指标体系只是提供了一个基本框架，在具体应用过程中，还需要借助于公共文化服务体系单项（行业性）的评价数据、文化产业统计数据、精神文明创建等方面的测量数据等。如何让本评价指标体系的测量更具有可操作性是仍有待于进一步深化研究。

作者：胡守勇工作单位：湖南省社会科学院