行政事业单位国有资产管理模式探讨

摘要：行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行行政职能的物质基础，在我国公共服务体系中发挥着重要作用。然而，目前我国行政事业单位国有资产管理中仍存在诸多不合理的症结，因此进一步推进适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理改革势在必行。

关键词：行政事业单位；国有资产；集中管理；市场化经营

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行行政职能的物质基础，在我国公共服务体系中发挥着重要作用，直接或间接地影响到社会公众的切身利益。经过多年的建设与积累，我国行政事业单位国有资产已达到相当大的规模，呈现出不断增长的趋势。根据《2009年中国会计年鉴》资料，截至2009年底，全国国有资产总量为43.01 万亿元，其中行政事业单位国有资产达到12.8万亿元，占全国国有资产的22.89%。2006年5月《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的公布实施，把我国行政事业单位国有资产管理工作推进到一个崭新的阶段，并在实践中取得了一定的成效，但远不能适应社会主义市场经济体制的基本要求。目前我国行政事业单位国有资产管理中仍存在资产配置不合理、使用效率不高、资产流失严重等诸多症结，因此进一步推进适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理改革势在必行。

一、我国行政事业单位固有资产的基本情况

（ 一 ） 概念和特点

行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政事业单位用国家预算资金形成的资产，国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产的表现形式为 ： 流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产。其基本特点主要表现为：

第一行政事业单位国有资产占有使用的主体是行政事业单位。这里的行政事业单位泛指党政机关、事业单位、社会团体及其附属经营服务单位。

第二行政事业单位国有资产不以赢利为目的。相对于企业经营性资产追求利润最大化的特点而言，行政事业单位国有资产的主要目的是满足行政事业单位履行职责和提供公共服务的需要。行政事业单位国有资产一般不直接用于经营，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资产使用的非赢利性等特点。

第三行政事业单位国有资产主要靠财政拨款形成和维持运转。行政事业单位国有资产具有非赢利性，基本不产生利润，固定资产不计提折旧。因此，行政事业单位国有资产没有自我补偿、自我积累的能力，主要依靠国家财政拨款进行购建、更新和维持运转。

（二）行政事业性国有资产管理现状及存在问题

长期以来，行政事业单位的国有资产沿袭“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门，由于分散管理和监管乏力，使作为所有者的国家产权虚置、管理失控，造成国有资产配置失衡，浪费惊人，流失严重，使用效率低下。此外，体制不顺是行政事业单位国有资产管理弱化的一个根本问题。目前，行政事业单位国有资产管理制度存在的问题主要为： （1）存在账外资产，账实不符，管理失控。目前，为数不少的行政事业单位都有部分账外资产，而且长期不进行资产清点。特别是近年来因办公住房条件的改善和信息化发展的需要，各单位购置资产的资金来源渠道很多，管理分散，单位未能将其登记在册，形成大量的账外资产。对于资产的处置和报废也不及时，造成国有资产的大量流失，但是这些资产仍然在账面上存在，势必造成了会计信息失真，会计核算不准确，账实不符。（2）单位管理意识淡薄，随意买卖现象严重。目前行政事业单位在资产处置方面，尚无一套较为完整的审批监督制度。有些领导随心所欲，随意变卖、低价处置资产；单位领导更换频繁，国有资产流失也相应频繁。（3）缺乏责任和监督机制，资产闲置和浪费严重。大多数行政事业单位对资产的管理制度不健全，普遍存在“重钱轻物”、“重物轻管”现象。在资产购置上存在随意性、盲目性，不计成本、不计效益，追求“高精尖”、“功能全”，重复购置和不适当购置现象普遍存在。（4）资产管理分散，相应的法律、法规及政策措施滞后。目前国有资产的监管部门有国有资产管理部门、财务部门、房地产管理部门、纪检审计部门等。这些部门的职责划分不规范，资产的购建掌握在各单位手中，造成资产的实际占用权、处置权等全部集中在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位配置几乎不可能。另外，我国对于市场经济条件下行政事业性单位出现的变化和改革也缺乏深层次的研究，我国颁布的《行政事业性国有资产管理办法》主要是针对存量资产，而对于资产的形成这一关键步骤未做任何规定。

二、改革现行行政事业单位国有资产管理体制的必要性

（一）进一步转变政府职能的要求

随着社会主义市场经济体制目标的确立，传统管理体制所暴露出的问题日益突现出来，严重阻碍了市场经济的发展，改革现有行政管理体制，转变政府职能已是大势所趋。在市场经济体制下，政府的职能表现为行政，其行使 “政”的职能要面向社会。即维护市场秩序，为投资经营者提供良好的市场环境，促进社会经济的平稳发展，是政府的首要任务。有鉴于此，将政府原有高度重合的两种职能分离开来，把目前分散在许多政府机构中的国有资产管理职能“集中”起来，“移交”给国有资产专职管理机构，使其能够独立地，完整地行使国有资产管理职能，其它部门则把职能完全转移到一般社会经济管理方面，是建立社会主义市场的经济必然要求。

（二）深化国有资产管理改革的要求

国有资产按性质分，可分为经营性国有资产和非经营性国有资产。经营性国有资产是指由企事业单位占用，投入到生产经营活动过程中或按企业要求经营使用的国有资产；非经营性国有资产指行政事业单位占用，不投入到生产经营活动过程中的国有资产。二十多年来，理论界和各级管理部门已对国有资产管理体系，作了很多探索，涌现出以深圳、上海和武汉为代表三种改革模式，并逐步建立了“国有资产管理机构—国有资产经营公司—企业”三层次的国有资产管理和运营体系。但与建立社会主义市场经济的要求还存在差距，对国有资产 管理体制改革的任务还没有完成，需要进一步的思考和探索。

三、行政事业性国有资产新型管理模式

为实现国有资产管理体制从计划经济向市场经济的转变，建立起符合社会主义市场经济体制要求的行政事业性国有资产授权经营管理新体系，使行政事业性国有资产管理走上规范化、专业化、市场化的轨道，确保国有资产的保值增值，提高资产的使用效益。该模式的核心是组建一个由国资委授权，代表地方政府行使所有者权力的国有资产经营公司，通过改革产权，构造新的国有资产运营主体，将原来分散的非经营性资产变成经营性资产，进而对资产实行集中管理、统一配置，并通过资产运营变成资本，进行资本运作。（作者单位：微山县财政局）