直面虚假广告

说到底,专项行动也只是以行政手段严打、事后监控惩处为主的治标之策，若不从根本上找出虚假广告泛滥的原因，从而在源头处觅得治本良方，那么广告业仍将处于治理措施功效低、甚至是做无用功的局面。

小小广告竟能连续三年成为两会焦点，引发代表提案百余条；信息虚假竟成行业“疫病”，巨大利益驱使相关各方无视法律；国家众部委联手整治，虚假广告为何依然屡禁不止；各方呼吁治本良策，历经多年行业最高标准的《广告法》修改案仍是呼之不出；广告行业问题已触动社会容忍底线，全民抵制的虚假广告所引发的公信力阴云已然向周边行业扩散。直面如此情势，各界异口同声“谁能拯救顽疾缠身的中国广告业”?

广告业在1981～2006年26年间，营业额年均增长率达到31.9%（同期GDP增长率为15.5%），从1.18亿元到1573.01亿元是巨大的飞跃式发展。与此同时，进入人们视野的是已呈泛滥之势的违法广告，特别是虚假违法广告。2005年全国各级工商机关共查处广告违法案件67676件，其中虚假广告案件占到了总数的24.36%，增长率达45.67%。除广播（上涨8.14%）外，在其他各类媒体查处的违法广告数量与2004年相比均增长至少10个百分点。而在2006年查处的违法广告案件总数中，虚假广告比重仍在上升，占到了总数的29%。

一位负责广告监测的工作人员告诉记者，现有的监控只将影响大的门户网站囊括其中，“如果全面监控互联网，现查处的案件数量后再加一个零也未必够。”

在一家外资广告公司工作、从业8年的资深广告策划师李卫琛先生用“亟待整治”来评价中国现在的广告市场。“广告市场拉大旗做虎皮现象已经很严重，无序竞争，急功近利，对虚假宣传大开放行之门。此外，行业自律缺失严重，加上法律滞后、监管混乱，若不改变现状，国内广告业在全球化推进过程中必遭重创。”他忧虑的说。

近年来，3・15晚会、政府部门和媒体都将目光对准了虚假广告，明星代言虚假广告成为2007年的投诉热点，虚假广告致人伤残或死亡的诉讼接连不断……如此种种都深深地刺激了民众的痛感神经，关于“广告门”的讨论愈演愈烈。

在互联网上，更有网友无奈此发出了这样的感慨：“广告门，年年开，一年又一年，何年方可把门阖！广告门，几多重，一重又一重，哪重骗了消费者？”

“解决虚假广告问题”，一呼天下应。究竟是什么激怒了天下人，今日之困局又是缘何而成？

空前整治，按下葫芦浮起瓢

多部门各层级的严厉打击，在短期内有效地遏制了虚假广告泛滥的势头。然而专项行动远非治本之策，虚假广告的新发展趋势已令执法部门陷入被动，疲于应对。

虚假广告中违法数量最多，危害性最大且影响最坏的就数医疗广告（药品广告和医疗机构广告）。2005年国家食品药品监督管理局的两组监测数字足以表明泛滥之势：监测的药品广告违法率达91.3％，医疗器械广告违法率竟高达98％。

在消费者对广告正面评价排行榜中，药品广告倒数第三，正面指数为3.1%，医疗机构广告更是居于榜尾，指数仅为2.7%。

医疗广告市场的严重混乱使得政府意识到广告业的弊病和危机，由此拉开了全国整治虚假违法广告专项行动的序幕。

2005年4月26日，国家工商行政管理总局、中央宣传部、公安部、监察部、国务院纠风办、信息产业部、卫生部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局11个部委，在京召开全国整治虚假违法广告专项行动第一次部际联席会议。建立整治虚假违法广告11个部门联席会议制度，这在中国历史上是非常罕见的。

随着联合打击行动的升级，2006年国家工商总局、卫生部联合修改了《医疗广告管理办法》。2007年，《药品广告审查标准》及与其配套的《药品广告审查办法》开始实施。整治行动上升到了“制定规章”阶段。从2006年至今，共出台关于整治虚假广告的部委规章近50部，再加上地方法规，约有180部，直接反映出国家对虚假违法广告的深恶痛绝和彻底整治广告市场的决心。

与以往一味罚款的规定相比，新《医疗广告管理办法》中明确规定，医疗机构若违反新规，卫生部门、中医药管理部门可以责令其停业整顿、甚至吊销《医疗机构执业许可证》。而关于新法规严化医疗广告审批、监管标准的规定，国家工商管理总局广告司副司长李亚莉有一个生动的描述：“各医疗机构到媒体上的医疗广告，字字句句都必须获得审批，审批后在媒体上的医疗广告，标点符号都不能改。”

联合行动效果明显，体现在医疗广告市场尤为突出。据工商部门2007年3月的监测结果显示，全国电视医疗广告的违法率由2006年底的20.17%下降至12.1%,报纸医疗广告的违法率由2006年底的50%下降至14.9%；卫生系统处理违法医疗广告案件78起。截至2007年底，359个药品因广告违法而被责令下架停售。

而被誉为“中国虚假广告第一案”的“杭州华夏医院案”，法院第一次依法对虚假广告责任人判处有期徒刑。此案使民众终于看到了面对虚假广告张开的刑事处罚的恢恢法网。

近年来，虚假广告开始向网站论坛、网络电视、博客、播客等新兴媒体转移，有些打着免费赠阅报刊的牌子蓬勃发展，更甚者将魔掌伸向了短信息平台，贴身骚扰人们的生活。

卫生部副部长陈啸宏对违法医疗广告出现的新趋势这样描述：大城市的医疗机构异地违法医疗广告；基层特别是农村医疗机构，利用区域小广播、小电视、小报纸违法医疗广告，增加了监管和查处的难度。

北京市药品监督管理局对2007年11月北京主要平面媒体广告监测的结果显示，药品广告违规率仍达到87.2％。医疗广告的违法率在各级工商监测违法名单上仍居前三位。

国家工商行政管理总局主管广告工作的刘凡副局长也在2007年“中国广告业发展高层论坛”上表示，“经过整治，虽然严重违法虚假广告得到有效遏制，但是虚假广告仍然乔装打扮、改头换面出现在公众视野中”，“问题依然大量存在，监管仍需加大力度”。

似乎不能将政府管理部门的表态看成是努力不够，执法不力。说到底，专项行动也只是以行政手段严打、事后监控惩处为主的治标之策，若不从根本上找出虚假广告泛滥的原因，从而在源头处觅得治本良方，那么广告业仍将处于治理措施功效低、甚至是做无用功的局面。

罚款“荫蔽”下的利益链条

虚假广告的生产线可以等同于一个异常简单的“闯三关”，而在这场“游戏”中唯一的“绝招”就是利润。

虚假广告屡禁不止的根源是巨大的违法利益，这是显而易见的。这条“虚假广告生产线”，同时也是虚假广告的利益链条：环环相扣，圈住了广告主、广告公司、广告人和媒体的巨大利润。而在这场博弈中，法律的利剑如何才能斩断这节节违法的利益链条？

虚假广告的生产线可以等同于一个异常简单的“闯三关”，而在这场“游戏”中唯一的“绝招”就是利润。

第一关，制作文案。法律规定广告公司要对收到的广告进行第一次审查。而广告审核员就成为第一个守关者。可诱人的广告制作费绝对可使其中一些人变节，此时专业知识丰富的守关者摇身一变就成了寻找规避手段的“攻关员”。攻关方案一般为：一个合法的基础版本，然后再来几个“升级”版本，如加上超强的功能、加盟的专家教授、极高的治愈率、金刚不坏之身的质量、真切的用户感言、蜚声海外的国际影响等等。攻关预算如再加上丰厚的明星代言费，那么只言片语间，产品的知名度就借助明星的名气一路攀升。至于明星们，他们对于广告的真假多半也不那么关心，反正最后也没有相关规定会将责任追究到他们头上。

第二关，审核备案。不同内容的广告要经过相关主管部门审核。譬如药品、医疗服务、农药等广告要经过药监局、卫生局、农业厅等行政部门的审核，政府相关部门就成为把关者。往往出示基础版本，或者“找找关系”，就可轻松拿到各部门的广审号。虽然按规定，的每个版本都须经过行政主管部门审核才能拿到相应广审号，同时媒体在做广告前，还需在该行政主管部门备案。但其实送一个版本去审核备案，然后套用这个广审号，所有版本是行内通行做法，且无人过问如此的后果。

最后一关，媒体。应对媒体广告审核员的招数与广告公司的一样，而且如果广告费够高，还能把“升级”版本改成个健康专题、人物专访、科技成果、新闻之类的软广告播出，效果更好。

而要通过这一关除了大额的广告费外，更有最重要的一招――“处罚分摊”：做一个广告费非常低的假合同，如果广告被查，工商部门按合同没收单位广告所得时，媒体也只需按此合同小小缴纳一部分。媒体也可与广告业务员签订责任合同书，规定广告被工商查处时罚款比例分担。无论如何，当这个广告实际带来的巨额收益稳稳地进入媒体的腰包时，游戏就“通关”了，一则虚假广告就此产生。

而广告主为“通关”花费的金钱、精力都是有巨额回报的，他们是这条利益链中最粗的一环，广告后他们将赚回的钱又何止这些“通关花费”的十倍八倍。

然而这条环环相扣的利益链，圈住的又岂止从业人员、广告公司、媒体和广告主的巨大利润？

目前，我国的广告主管机关业是各级工商行政管理部门，而对于虚假广告的处理绝大多数是依靠经济处罚。这种以罚为主的治理方式，将处罚简单等同于罚款，使得处罚的威摄力降低，违法行为得不到有效纠正,甚至还出现了以事先向媒体提交罚款准备金的方式，通过接受处罚使其虚假广告“面世”的倾向。

熟知广告运作的李卫琛先生表示，个别地区政府财政对罚款的依赖程度很大，罚款已不仅仅是整顿市场秩序的手段。以罚养人的现象时有发生，有些地区甚至给执法人员下达罚款硬性指标，实行按比例奖励或者超收返还等政策。执法人员在执法过程中扩大罚款、以罚代管，检查标准不透明、程序不规范，存在多头检查、交叉检查、重复罚款等问题，也影响了企业的正常生产和经营秩序。

将管理的手段最终停留在罚款上，常常使得罚款反而成为“荫蔽”违法行为的撑天大树。违法即罚，以罚代法，法律在规制广告业上存在的定位偏颇，以及广告法运行十余年后已不堪现状重负等问题，已使尽早修改广告法律规定成为业内外、包括执法与立法者的共识。

虚假广告，特别是虚假医疗、食品、保健品等广告直接关系到公众的生命安全问题，需要从立法到实践中均给与相关责任人以强大的法律威慑力，用巨额处罚、甚至是刑法条文严厉制裁。然而，我国虽然早将虚假广告罪列入刑法，然而十余年来在实践中应用此罪名的案件屈指可数。

诞生于1994年的《中华人民共和国广告法》是广告领域的最高守则。按照《广告法》规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，除停止外，以等额广告费用在相应范围内公开更正、清除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下罚款。然而即使是对其处以最高限的五倍罚款，也远远比不上虚假广告所带来的巨大利润。

北京市药品监督管理局市场监督处工作人员对记者表示，去年北京市通报了379起违规医疗器械广告，并将涉及违规的41种产品移交工商部门处理，力度不可谓不大。但由于广告产生的影响在时间上具有一定的滞后性，虚假广告产生的利润则可能是罚款的几十倍甚至上百倍。

理不清的“多头”权责

在广告监管、审核、执法和各个职能部门信息沟通等方面也存在“致命伤”，没有一套系统的、严密的、统一的广告监管操作方法。而相关法律规定对此有着不能推卸的责任。

现行广告法对治理虚假广告方面的缺陷已经不仅仅局限于罚则过轻、可操作性、可诉讼性差等问题，更严重的是对地方法规、各部门执法的制约。

《广告法》制定于1994年，并于1995年开始实施。仅有的49个条文中，60%涉及对广告真实性的规范。《广告法》由全国人大颁布，位阶最高，其后各地制定的《广告管理条例》均不能出其左右，只可在未规定的地方加以规定，不明确的地方给与明确，而对于原有规定已经不符合现有市场的地方却无可奈何。以浙江省2008年开始实行的《浙江省广告管理条例》为例，条文中只能对虚假广告、比较广告的含义和范围在不违反原有《广告法》的基础上作出阐述和规定。而在处罚方面，仍旧不能突破原有“五倍”的最高限制。

在广告监管、审核、执法和各个职能部门信息沟通等方面也存在“致命伤”，没有一套系统的、严密的、统一的广告监管操作方法。而相关法律规定对此有着不能推卸的责任。法律规定，各省、市工商部门负责广告内容的监督管理。但很多特殊广告，如医疗、药品广告涉及内容都很专业，其内容是否真实要由卫生部、国家药监局、国家中医药局等相应的权威部门核实，但《广告法》却没有明确表述他们的执法责任，使其执法行为丧失充分的法律基础。

而在广告监管工作的各执法部门衔接上，问题也非常突出。以医疗广告为例，药品和医疗机构广告的审批机关分别是省级药品监管部门和卫生行政部门，在获得批准后企业就可联系媒体广告。而由县级以上的工商管理部门负责后广告的监督与查处。排除“一号几版本”的情况外，广告是通过药监或卫生部门首肯的，在审批中工商部门从未出现。可在监管中，工商部门认定了广告虚假就可以进行处罚。这样的监管体制对企业来讲未免有失公平。同时，审批、监管分离也很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，不仅降低了行政效率，有时还会耗费大量的行政资源，甚至还会导致运行秩序的紊乱，削弱部门在广告领域的执政能力。

《广告法》具体操作性规定的缺失，也导致地方和各执法部门“各自为政”。“禁播”、“通报”、“暂停”等通常只是一两个部门提出的监管要求，而大量的平面媒体、网络媒体、手机信息和户外广告等却没有主管部门的联动呼应。与此同时，同一广告此地被禁，彼处却仍照播不误的事情也常有发生。

2007年9月，上海工商部门明确将股票软件“操盘手”、诺亚舟学习机等广告列入虚假广告的“黑名单”。然而至今，其他地区电视台上“操盘手”依然是火热畅销。

2008年元月，国家食品药品监督管理局点名批评“绿谷灵芝宝”广告违法事件，而央视的新闻联播以及《每周质量报告》节目更让这种各自为政的执法陷入了全民指责的尴尬境地。上海绿谷集团在10余年间不断变换名称和宣传内容，从1996年开始的中华灵芝宝到2002年之后的双灵固本散，再到如今的绿谷灵芝宝，使得其从最初的5460万元注册资金上升到如今的3.98亿元。

网民对此事的讨论直指相关部门：“是什么样的神奇力量促使有关部门曝光800次？而又是什么神奇力量使之被曝光800次而依然屹立不倒？”

如今广告领域的实际情况是有法可依，可此法不力；地方“划地而治”，差别待遇；多部门均有执法权，各管一摊却仍使广告变成了“十一龙都治不好的水”。这一系列的现象向执法部门发出警示：对于虚假广告必须要综合治理。

公信力的困局

广告行业和媒体的急失公信力，网络媒体上广告的混乱失控，使得自律问题脱离内部规则的身份，转而成为亟待解决的社会大问题。

在相关法律、执法、监管机制等他律条件还不甚完善之今日，广告业内部的自律问题已受到越来越多的关注与讨论。

作为广告行业协会，中国广告协会无疑在这场破解行业公信力困局之战中肩负重任。然而在采访过程中，很多民众表示不知道其在业界起到何种作用。而这一点也正说明了中国广告协会2008年的工作重心中“加强行业自律”一条的正确性。

而在广告行业仍在困局中摸索的同时，公信力的阴云已然扩散到周边行业。在调查中，34.4%的人认为问责虚假广告，媒体首当其冲。而民众对各类媒体的信任度则已降至历史最低点。

采访中，七成以上的人“同意”影响力大的媒体刊播广告更可信。就如央视作为中国公信力和品牌力最高的媒体，普通公众对其播出广告的信任要远远高于其他各类媒体。

被采访的市民贺先生向记者表示，在央视这样权威的媒体上作广告表明了企业的实力，所以他更倾向于相信这样的广告。

然而据北京市广告监测中心的数据显示，2006年7月电视媒体的涉嫌违法广告主要集中在中央电视台。2008年1月，央视以13条次居于北京地区监测数据中电视广告涉嫌违法的榜首。

对此，中国政法大学人文学院副院长宋建武教授在接受采访时说，广告是媒体行业的经济支持，而中国现在的媒体总量和种类偏多，且经营形势不好、经济压力大，很多媒体为生存而不惜以身试法，为广告违规宣传大开绿灯，导致恶性竞争加剧。

网民对此愤称：“在看媒体在为谁服务，他们一边在为老百姓曝光假药的存在，又在收取那些卖假药者的高额广告费，为其大作宣传，如果出现问题，就以自己不能识别手续真伪为由而推掉自己的责任。”

宋教授称这些媒体的行为无异于“饮鸩止渴、慢性自杀”，越是虚假广告，公众对其的信任度就越低。而低公信度同时还会反作用于市场，恶性循环使得传统媒体也连带陷入了公信力的困局。

与此同时，网络等新媒体平台也已逐渐成为虚假广告的新平台和重灾区，濒临失控。

在互联网时代，网络的急速发展力量令人惊叹。以达到5000万用户所用的时间为标准，广播用了38年，电视用了13年，而互联网只用了1年时间。网络的普及使得新媒体在广告行内的影响力日趋壮大。

在新媒体上，人人都可为广告人。博客、播客、个人主页上广告随处可见。而与这种普及一起到来的是网络广告者数字的无法统计。面对网络广告，执法部门权责尚待明晰，同时缺失一套行之有效的管理体系，除了大型门户网站外，网络领域广告监管力度几乎为零。

广告行业和媒体的急失公信力，网络媒体上广告的混乱失控，使得自律问题脱离内部规则的身份，转而成为亟待解决的社会大问题。

已欣喜于中国成为世界上的第三大广告市场的国人或该认识到：“广告大国”距与产业化的国际广告业接轨还有多远，而这个“第三”的代价又何其沉重。

广告法的修改早已列入国务院法制办调研计划，然而有多少问题已不止是修法所能解决。2007年中国广告协会互动网络委员会成立，并了《中国互动网络广告行业自律守则》。2008年1月，中国广告协会第五次大会通过了《中国广告行业自律规则》，加强行业自律成为规范广告业、打击虚假广告绕不过的门槛。

“要像净化空气、食物和水一样，净化我们的广告。”国家工商总局副局长刘凡在2008年初如是说。

链接：

2006年俄罗斯总统普京批准了新的联邦广告法，此举是为了治理俄罗斯愈演愈烈的虚假广告现象；在日本，广告“问世”前，其内容要经过承揽的广告公司和播放媒介的双重审查；韩国大约有200多个与广告相关的法令和限制条款；美国是世界上拥有广告自律组织最多的国家之一，且此方面法律规则细致到严苛之程度；英国广告标准局在国内拥有一套完整的自律体系，且制定之规则清晰、标准透明；法国对虚假广告的处罚力度巨大，最高罚金可达该商标产品全年广告费用的50%；但是在加拿大，法庭对误导广告可判处罚款以及最高达5年的有期徒刑。