解读社会保障制度体系建设

5月22日下午．中共中央政治局进行了第十三次集体学习，学习内容是“世界主要国家社会保障体系和我国社会保障体系建设”。中共中央总书记主持了学习会。他强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。总书记的讲话，高屋建瓴地概括了新时期我国社会保障制度的内涵、特点及其发展方向．为我国社会保障制度的改革和发展指明了道路。学习好、落实好总书记的讲话精神，对于加快我国社会保障制度建设具有十分重大的意义。

一、加快健全社会保障制度体系的重要性

社会保障制度是国家的基本制度之一，目前较为通用的释义是指社会成员遇到因年老、疾病、失业、生育、死亡、灾害等原因而发生生活困难时，从国家、社会获得一定的经济帮助的社会制度。新中国成立后，我国便开始进行社会保障制度的建设工作，在当时高度计划经济的背景下，社会保障责任多由国家和企业包揽，且层次单一，项目不全，还停留在零碎的保障层面上．并没有形成层级衔接的保障体系。改革开放以后．为适应经济社会发展的需要，我国加快了社会保障制度的建设和改革步伐，出台了一系列法律法规和政策文件，逐步形成了具有中国特色的社会保障体系的基本框架。社会保障制度从本质上讲是社会发展的“安全网”，它是以政府干预的方式，弥补或消除由于市场失灵和竞争过程中产生的不安定因素及其所引起的社会震动，保证社会经济的协调稳定运行。社会保障的主体是社会，不是纯粹的“国家保障”、“单位保障”或“自我保障”，它是由国家、集体、个人共同分担的社会保障机制。完善的社会保障制度对经济社会的快速发展具有十分重要的意义。

完善的社会保障制度是促进经济发展的“助推器”。社会保障制度的建立，从根本上厘清了劳动者、企业以及国家之间在保障方面的责任，把企业从“办社会”的无限责任中解脱出来，同时在劳动力再生产上，解决企业的后顾之忧，使企业真正成为市场主体。企业完全可以按照市场经济规律的要求．专心地从事生产经营，增强了企业的发展能力，推动了企业的发展。

完善的社会保障制度是缓解社会矛盾的“稳定器”。社会成员和劳动者的年老、退休、患病、工伤、失业、生育以及富余人员的分流安置等问题，与社会成员和劳动者的生存和利益密切相关．这些矛盾处理不好，就会影响社会稳定。社会保障制度本身就是一种社会安全体系，能够消除社会成员的不安全感。同时，完善的社会保障制度还有利于维护和改善他们的经济生活条件，保护劳动力资源，维护和安定社会秩序和经济秩序，从而维护和巩固社会稳定和国家的长治久安。

完善的社会保障制度是平衡社会关系的“调节器”。随着市场分配功能的强化，社会成员由于自身条件、劳动能力、负担和参与市场竞争能力的不同，因而在经济收入和生活水平上会产生巨大的差别和不平等。这种差别和不平等，不可避免地产生社会矛盾。为了解决这一社会问题，需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的人，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，以促进社会公平目标的实现。同时，社会保障作为政府和社会支出的一部分，能起到一定的经济调节作用。

二、新形势下我国社会保障制度的基本内容和工作重点

从逻辑上讲，任何制度的建立都应当先设计再建设。由于多方面的原因，我国的社会保障制度建设经历了曲折的发展过程，缺乏总体的规划，边设计、边建设、边改革的特点十分明显。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次就新时期中国社会保障制度的构成进行了阐述：我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累等六个方面。党的十六届四中全会决议明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。这次总书记提出“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”新概述，进一步完善和规范了新形势下我国社会保障制度的基本内容。

社会救助、社会保险和社会福利三项制度是社会保障体系核心，是社会保障的主体所在。慈善事业和商业保险则是保障制度的重要补充。前者具有强制性．而后者则具有选择性。就主体的三项制度而言，也并不是相并列的，从发展程度上讲，可以划分为三个层次：一是直接面向贫困或低收入阶层的社会救助制度．这一层次社会保障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境难以自拔者的生活危机。二是面向劳动者的社会保险制度，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者的后顾之忧的同时，促使其免于沦为社会弱势群体。三是社会福利制度，其目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量。社会救助和社会福利的最大差别在于，社会救助会因救助对象收入水平的不同而决定是否实施救助以及救助的水平，而社会福利，则不因此而变化，它是一种普惠制。社会福利向社会成员提供各种福利设施和服务，使社会成员能够分享社会发展的成果，满足其物质生活和精神生活的需要．从而能够激发劳动者的生活积极性和创造性，提高劳动生产率，促进经济社会的发展。

(一)社会救助制度。近年来，我国社会救助工作发展迅速，从单项的社会救助逐步发展成为社会救助体系。目前的社会救助体系主要包括以下几项救助制度：城乡低保制度、城乡医疗救助制度、大病救助制度、住房救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、教育救助制度、司法救助制度、自然灾害救助制度、特困救助制度、临时救助制度等等，这些救助制度都是困难群众所需要的，对帮助困难群众走出生活的困境、共享改革开放的成果都是极其重要的。

(二)社会保险制度。所谓社会保险制度是指国家通过立法强制实行的，由劳动者、企业(雇主)或社区、以及国家三方面共同筹资，建立保险基金，对劳动者因年老、工伤、疾病、生育、残疾、失业等原因丧失劳动能力或是暂失去工作时，给予劳动者物质帮助的一种社会保险制度。社会保险具有明显的强制性特征。目前，我国的社会保险主要分为五大类，一是养老保险，主要含城镇职工基本养老保险、农村养老保险；二是医疗保险，主要含城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险；三是失业保险；四是工伤保险；五是生育保险。社会保险制度的建立基本解决了劳动者的后顾之忧，让他们更专心地从事本职工作。

(三)社会福利制度。我国社会福利制度是指政府

出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。我国的社会福利制度长期以来实行的是一种救或是补缺型的社会福利，它主要是为最困难的弱势群体包括城市中的“三无”老人和农村的“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，因此，一般劳动群众的福利只能主要靠单位与家庭的福利保障和服务来提供。随着经济社会的快速发展，我国的社会福利制度将由补缺型的社会福利制度向适度普惠型的社会福利制度转变。具体说来，应该努力实现以下几个转变：一是从传统的救助孤寡老人向为全体老人提供福利支持的转变，二是从传统的救助孤儿向为全体儿童提供发展利支持的转变，三是从简单的残疾人就业向为残疾人康复、教育、就业、保险等一整套福利支持的转变，四是从面向困难人群的医疗救助、教育救助向面向全体社会成员医疗福利、教育福利的转变。通过这一系列有序的转变，归还社会福利制度的原有功能，使其更好地发挥作用。

(四)慈善事业。所谓慈善，就是个人或群体基于人道主义精神，通过某种途径自愿地向社会及受益人提供无偿的社会救助和社会援助的行为。这些援助包括资金、劳务和精神、实物等方面。这里需要厘清的是，慈善事业作为社会保障体系的重要补充，它和社会保险、社会救助和社会福利之间有着属性上的差异。这种差异突出表现为，社会保险、社会救助和社会福利制度属于刚性的保障制度，从本质上讲，带有一种政府性责任或是强制力，而慈善事业则属于柔性的保障体系范畴，带有明显的非政府性质，完全以自愿为前提。中华民族是一个热情仁爱、乐善好施的民族。慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，扮演的是“拾遗补缺”的角色，应当定位为社会保障体系的一种必要的补充。

(五)商业保险。所谓商业保险是指通过订立保险合同，由专门的保险企业经营，以营利为目的的保险形式。商业保险的最大特点是在完全自愿的基础上．由个人出资形成的保障。它是建立在其他基本保障基础上的叠加保险。参加商业保险并不是每个人能做到的，这其中不仅要认识到位，而且还要有一定的财力作基础。有商业保险作为补充保险，更能增加保障的层次性，增加保障的安全度。

三、我国社会保障制度存在的主要问题及下一步改革和发展的方向

纵观我国的社会保障制度建设，在充分肯定成绩的同时，也要客观地认识到存在的问题，才能切实维护人民群众的社会保障权益。我国社会保障制度建设存在的问题主要表现在：一是保障面还比较窄，部分困难群众还未被覆盖。这主要体现在部分农民、农民工、灵活就业者、退役士兵等还未被全部纳入保障的范围。二是保障资金缺乏，保障标准还偏低。个别地方因为资金不足，以资定标、以资定人的现象还客观存在。三是立法滞后，法规建设亟待加强。四是政出多门，管理水平有待提高。社会保障工作从总体上看，还是一项新工作，规范管理的水平亟待提高。同时，整合不同部门的相关政策。防止保障政策“碎片化”倾向的任务还比较重。这些问题是前进中的问题，需要引起高度重视。解决问题的路径，关键是要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。

一是要扩大保面。争取广覆盖。要适应统筹城乡发展新形势的要求抓住社会保障制度薄弱环节加以推进。在农村，重点要不断完善新型农村养老保险制度．制定实施适合农民工收入低、流动性强等特点的参加养老保险办法，切实落实被征地农民的社会保障政策。在城镇，加快解决关闭破产和困难企业职工及退休人员医疗保障问题，高度关注灵活就业人员的社会保障，有计划地将他们全面纳入保障的范围。

二是要量力而行，立足保基本。社会保障的内容很多，当前最为重要的是要抓好基本养老、基本医疗和最低生活保障制度的建设。这三项制度保障的是人的最基本生活，也是社会保障制度的基础所在。是最后一道防线。这三项制度有一个重要的共同特点。就是国家和用人单位均要承担很大的责任，三项制度的实施与当地的经济发展水平相适应。因此，各地要根据经济发展水平和各方面承受能力，加大公共财政对社会保障体系建设的投入，确保基本的保障及时、足额到位。

三是要以人为本，体现多层次。在落实基本保障的基础上，还要根据不同的需求，为被保障者提供多样性的保障选择。地方经济社会的发展水平、个人的生活水平等均存在差异，因而对保障程度的要求也存在层次性。作为社会保障的政策建设，要体现保障的多样性和层次性。一般而言，多层次性主要体现在社会福利和商业保险方面，构建适度普惠型的社会福利制度，还有很长的一段路要走，条件较好的地方可以率先进行探索。商业保险主要是个人投入，多层次的保障有助于提高保障水平。

四是要结合实情，保持可持续。可持续发展是目前我国社会保障制度建设的关键所在，千万不能不顾实际，一哄而上。社会保障事关民生、事关稳定，必须立足实际，循序渐进。要做到可持续发展，必须坚持以下三点。第一，要保持与经济社会发展水平相适应，不能冒进，也不能滞后，否则都会事与愿违。第二，要注重保障生活和激励工作相匹配。社会保障的主要目的是为了保障人的最基本生活，保障一个人的生存权。保障生活并不是养懒汉，因此，在制度建设过程中，要注意保障生活与激励工作两者间的关系，既要体现公平，也要注重效率。只有将两者科学地结合在一起，才能产生最大化的效能。第三。要确保不同社会保障制度彼此相衔接。由于政出多门，不同保障制度分属不同的职能部门，加强部门间的协调与沟通显得尤为重要。因此，要加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转续办法，完善社会保障公共服务管理平台。