农发行支持城乡统筹发展问题研究(上)

摘要：农业发展银行支持城乡统筹发展是履行政策性银行职能的必然要求。要把具有明显公益性、非经营性且难以依靠自身经营实现收支平衡的中长期建设项目作为信贷支持的切入点；要把新农村建设中的农村土地整治、农民集中住房建设、农业开发和农村基础设施建设、产业园区建设，以及县域城镇建设作为信贷支持着力点；在运作模式上，近期要以“收益权抵押型”信贷模式为主，以实体承贷的政府主导型项目为主；要抓紧完善内外部相关配套政策措施。

关键词：城乡统筹发展 新农村建设 农业政策性银行

工业化、城市化、市场化是现代化过程中三个不可或缺的历史阶段，其中城市化是最为关键和复杂的阶段。党的十七大提出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡、工业反哺农业、城市支持农村的新的历史时期。统筹城乡经济社会发展，从根本上破除城乡“二元结构”，加快推进社会主义新农村建设步伐，是当前和今后一个时期我国全面建设小康社会的一项紧迫任务，也是实现中国现代化的必由之路。

新制度经济学的研究表明，金融制度变迁的目的是建立一个交易费用更低、融资效率更高且有利于金融主体发展的金融体系。统筹我国城乡发展、推进一体化建设是城乡“二元结构”下由政府主导的强制性制度创新，城乡一体化的金融创新正是这一制度变迁的现实需要。在此过程中，需要调整长期以来偏向城市的金融制度和资源供给政策，通过金融制度和政策安排实现工业对农业的反哺。

农业政策性银行作为政府调节“市场失灵”和弥补“市场缺陷”的重要工具，在当前和今后一个时期，大力支持城乡统筹发展，既是履行政策性银行职能的客观需要，也是推进社会进步和国家发展的必然要求。

一、农发行支持城乡统筹发展的深刻内涵。

（一）农发行支持城乡统筹发展的现实意义。

1.支持城乡统筹发展是全面建设小康社会的必然要求。

党的十七大提出了到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，并强调“没有农民的小康，就没有全国人民的小康；没有农村的现代化，就没有国家的现代化。”十七届五中全会进一步提出：“‘十二五’时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。”如何使9亿农民摆脱贫困，走向富裕，根本之路在于统筹城乡发展，缩小城乡差距，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。而在当前我国城乡经济“二元结构”的大背景下，农村经济的整体实力和经济环境较差，无法对商业性金融形成强有力的吸引，因而，作为政府解决“市场失灵”和弥补“市场缺陷”的重要工具――农业政策性银行，必须发挥应有的倡导性职能作用，把大力支持城乡统筹发展、推进城镇化进程和社会主义新农村建设当作今后一个时期的中心任务，建立机制，完善功能，通过运用“看得见的手”，有效解决推进农村小康社会进程中的资金瓶颈制约，为农村小康社会目标的实现发挥先导作用。

2.支持城乡统筹发展是破解城乡“二元结构”难题的必然要求。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色社会主义现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡“二元结构”、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”同时指出，要在统筹城乡改革上取得重大突破，以新的理念和思路破解农村发展难题，从根本上破除导致城乡“二元结构”的制度基础，积极推进户籍、就业、社会保障等制度的配套改革，实现城乡资源共享和生产要素的优化配置。农发行通过大力支持城乡统筹发展，加速推进城乡一体化建设步伐，促进在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务和社会管理一体化方面尽快取得突破，为消除城乡“二元结构”奠定坚实基础。

3.支持城乡统筹发展是履行农业政策性银行职能的必然要求。

近年来，党中央、国务院多次对农发行发挥政策性银行职能作用提出新的要求。党的十七届三中全会《决定》指出：“加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。”2010年中央1号文件再次强调：“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务”。2010年6月，国务院指示农发行：“开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务，既是落实中央决策部署的要求，也是农发行改革发展的题中应有之义，有利于拓宽农发行支农领域，强化服务三农职能，促进社会主义新农村建设。”可见，加大对农业开发和农村基础设施建设的政策性信贷支持，加速推进城乡统筹发展，是农业政策性银行今后一个时期至关重要的一项战略任务。

4.支持城乡统筹发展是扩大内需保持经济增长的必然要求。

2010年中央1号文件指出：“把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。”由此可见，扩大农村消费需求，必须加快推进城镇化进程，实现城乡统筹发展。城镇化不仅带动生产性投资需求，而且能够加速农村人口向城市转移。在农民变市民的过程中，将释放出住房、教育、卫生等巨大的生活性消费需求。据测算，我国每增加一个城镇人口，可以带动10万元以上城镇固定资产投资，带动3倍于农民的消费支出。农发行大力支持城乡统筹发展，推进城乡一体化建设，对解决当前和今后一个时期国内需求不足矛盾，实现国民经济又好又快发展具有非常重要的现实意义。

(二)农发行支持城乡统筹发展大有可为

今后一二十年，是我国统筹城乡发展、实现全面小康社会目标的关键时期，也是农发行履行职能、实现跨越式发展的重要机遇期。据中国发展研究基金会提供的《2010年中国发展报告》称，到2030年，中国的城市化率要由目前的46%提高到65%，约4亿农民工要转化为市民。可见，农发行大力支持城乡统筹发展，前景广阔，任重道远。

1.农民由分散居住向社区化集中居住方式转变，需要农业政策性金融支持。

实现城乡统筹发展，根本举措之一就是把农民从几千年来分散的居住方式集中起来，采取连片开发、集中开发等方式，向市、县城市郊区和中心城镇转移，在释放大量农用占地的同时，为社会提供大量的自由劳动力，以解决农民致富和持续增收的问题。以河南省为例，按照“向心布局、集群发展、两规衔接、五个层次”的现代化城镇体系总体规划要求，到2020年，仅郑汴一体化区域城镇人口就由目前的350万人发展到800万至1000万人，城镇化率要达到70%以上；全省每个县都要实现“四个一”目标：建设好一个产业集聚区、培育一个超百亿的特色主导产业、形成一个人口规模超20万的城市和一个超10万人的中心镇。其中，新乡市已提出到2020年将全市3571个行政村全部整合为1050个新型农村住宅社区，30个产业集聚区。该市2010年新增建房农户2.5万户,新增建筑面积450万平方米,需要投资37.4亿元;今后10年共需投资580多亿元。如果再把土地整治、居民区内基础设施建设等包括进去，需要投入的资金量就更大。很显然，如此庞大的资金需求，仅靠地方财力是远远不够的，迫切需要农业政策性银行介入支持。

2.农业生产由传统的家庭生产向产业化生产方式转变，需要农业政策性金融支持。

居民居住向社区集中，为农业的规模化，即农业生产方式的产业化创造了前提。按照“资产变股权、社员变股东”的思路，推进城乡一体化建设，可以大大拓宽集约节约用地渠道，使传统农业向现代化农业转变。建立新型农村社区后整理出来的土地，一方面按照占补平衡、略有增加的原则组织复耕，并进行高效农业生产；另一方面，还可根据建设和发展需要，将一部分剩余土地通过置换调整为国有用地挂牌出让，用于城市建设。农业产业化带来了农业生产的深刻变化，也为农业政策性银行提供了一个更为广阔的发展空间。

3.工业生产由简单粗放的生产向园区化生产方式转变，需要农业政策性金融支持。

推进城乡统筹发展和城镇化进程，需要改变目前广大农村地区工业生产布局分散、资源消耗较大、乱排乱放和环境污染严重等现状，通过设置产业集聚区或工业园区等形式，把这些企业集中在一起，走集约经营的路子。企业迁入园区后，将置换出的工业用地根据规划调整为商业用地或恢复为农业用地，一方面增加了土地资源；另一方面，可以对入驻园区的企业进行统一布局、统一规划、统一指导，由园区牵头为企业开拓市场、产品研发、人员管理等提供帮助和便利，建立现代企业制度，使园区既成为一个具有鲜明特色分工的现代企业孵化器，又是一个由各个功能企业构成的具有较强竞争力的市场主体。农业政策性银行既可发挥优势和职能作用对园区内优质产业化龙头企业进行大力支持，同时，又为优化客户结构，培育新的市场主体提供了新的机遇。

二、政策性银行支持城乡统筹发展的理论依据及路径

（一）理论依据

1.公共选择理论。公共选择理论是美国著名经济学家詹姆斯・M・布坎南等人创立的一种新的公共经济理论。该理论把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入统一分析的轨道，即理性经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷，对研究政治市场中公共物品的决策、生产提供等问题起到了很好的推动作用。它主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，强调市场的价值。

2.公共品类型划分。经济学家萨缪尔森认为，公共物品可以划分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是完全具备“非排他性”和“非竞争性”的物品，它不会随着人数的增加而增加其服务成本。准公共物品是指具备“非排他性”和“非竞争性”两者中的一个特性，另一个不具备或不完全具备，或两个都不具备但有很大的外部收益性的产品。纯公共物品因其资金投入大，具有非盈利性的特点，所以决定了它主要由政府部门提供，但即使在纯公共物品领域，公共物品的供给也不等于完全由政府直接生产。准公共物品介于纯公共物品和私人物品之间，虽然具有公共性，但是在性质上更接近私人物品，因此可以以市场方式提供，效率可能会更高。

3.公共品供给环节的可分性。公共品的供给包括筹资和生产两个基本环节。公共品的供给主体又称公共品的提供者，是指公共品的筹资主体。理论上，政府、私人部门和个人都可以作为公共品的供给主体。公共品的生产主体即生产者，是指直接承担公共品的生产或运营任务的组织和个人。理论上，政府组织、公共企业、私人企业和个人都可能是公共产品与服务的生产者。在现实中，公共品的供给主体和生产主体既可合一也可分离。前者如政府直接投资兴办国有企业生产公共产品或服务，后者如政府采购私人企业的产品或服务以供公共消费。理论上，公共品的提供者和生产者是合一还是分离，在根本上要取决于哪种方式更有利于达到资金使用效益最大化，实现公众福利最大化。

(二)政策性银行支持城乡统筹发展模式选择

政策性银行贷款本质是政府提供的一项公共服务，具有公共品或准公共品属性。按照公共选择及公共品理论，其供给也可打破政府统揽格局，采用市场化、商业化的方式运作。具体而言，可区分各种不同性质、类型的信贷公共品，将筹资主体和生产主体分离，把政策性贷款的生产交给政策性金融机构，由其提供政策性贷款产品。而政府只需要以出资者的身份，以提供补偿、政策支持、提供担保、让渡收益权等方式，向金融机构购买相关产品，以提高政策性贷款供给效率。

1.政策支持型信贷模式。所谓政策支持型信贷模式，即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策（包括税收优惠、资金来源优惠、不良贷款处置等），并且准许贷款利率由市场定价，引导政策性金融机构降低贷款门槛，加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入。如对农户新型住宅社区建设和文化教育卫生设施建设等。

2.财政补偿型信贷模式。所谓财政补偿型信贷模式，即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿，指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行的农业信贷投入。这种信贷模式适合于经营风险大、无盈利、期限长，但关系农业市场稳定或影响国家安全的农业生产项目。如国家粮食生产核心区建设、农业环境保护、农村基础设施建设等。

3.政府保障型信贷模式。所谓政府保障型信贷模式，即政府部门通过成立农业担保公司，为农户或涉农企业提供贷款担保服务，帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持。这种信贷模式适用于那些有一定赢利能力，但缺少抵押担保物的农户和涉农公司较大规模的信贷资金需求。如农业种植养殖企业的大额贷款需求，农业产化龙头和加工企业的大额贷款需求等。

4.收益权抵押型信贷模式。所谓收益权抵押型信贷模式，即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构，从而取得政策性金融机构的信贷支持。这种信贷模式适合于农业农村基础设施建设。如农村“五网”（路网、水网、电网、信息网、天然气管网）建设和大中城市郊区的土地整治项目具有很强社会效益特征，项目运作和投资又有很强的政策性取向，建设成功后也有稳定的收益来源。政府可将其收益权抵押给政策性金融机构，即通过抵押品增殖或向消费者收费的价格机制来收回成本，归还金融机构贷款。

（作者单位 中国农业发展银行河南省分行）