银行业机构协助执行中应注意的若干法律问题

摘 要：本文对银行机构协助执行的法律文件进行了简要梳理，剖析了当前银行业机构协助执行纠纷的成因，同时对银行业机构协助执行中若干典型法律问题进行了探讨，以期对银行业机构协助执行工作能有所借鉴。

关键词：银行；协助执行；法律问题

中图分类号：F832.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2009)02-0056-05

依法协助有权机关的执行工作是商业银行的一项法定义务。银行业机构在日常经营中常会遇到有权机关协助执行的请求。但近一段时期以来，银行业机构协助执行过程中纠纷屡有发生，引发部分银行业机构负责人被司法拘留、机构被处以罚款、甚至被变更为被执行人代为履行巨额偿付义务等严重后果的发生。协助执行过程中不和谐因素增多以及摩擦的升级，对银行业机构的正常经营和运行产生了消极的影响。协助执行纠纷的增多一方面是社会生活与经济活动愈加密切联系趋势下所不可避免的，另一方面则折射出当前协助执行中法制状况的不统一。因此，梳理相应的法律规定，对协助执行中纠纷成因予以剖析，总结实践中银行在协助执行中遇到的若干典型法律问题，对银行业机构更加积极、有效地履行协助执行义务会有所裨益。

一、银行业协助执行义务的法律依据

规范银行业机构协助执行义务的法律文件众多，涉及不同效力层级，包括10多部法律及行政法规，90多个司法解释、规章及通知。由于法律是宪法之下最高效力等级的文件，是银行业机构协助义务设定的最终根据。法律层级文件的规定构成了银行业协助执行法定义务的来源。目前，规范协助执行的法律，主要包括如下几部：《商业银行法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《价格法》、《证券法》、《海关法》、《国家安全法》、《行政监察法》、《会计法》、《税收征管法》等。作为规范商业银行运行、设定其经营活动相关权利义务的基本法律，《商业银行法》在第二十九条和第三十条规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人的查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”以上规定是确立银行协助执行义务最根本的法律依据，该规定明确界定了要求银行协助执行的单位之权利来源，即法律、行政法规可以直接赋予执法机关对单位存款的查询权，而其他协助，包括对个人储蓄存款的查询、冻结和扣划，以及对单位存款的冻结和扣划，则必须有法律的明确规定。

二、银行业机构协助执行纠纷产生的原因剖析

银行业机构作为执行协助的主体之一，负有协助有权机关进行查询、冻结、扣划的法定义务。然而实践中，银行业机构协助执行中与执行机关常产生纠纷和摩擦，由此引发执行效率不高以及银行业机构遭受处罚等事件的发生。究其原因，主要有以下几点。

1.银行业机构在协助执行中存在角色悖论。银行业机构作为资金融通的中介，其负债主要来源于存款。保护存款人账户安全和利益不受侵犯是银行业机构自身运营得以维系的前提，同时也是一项法定职责。然而，另一方面，作为协助执行的义务主体，银行业机构负有协助公权力机关依法介入私权益的义务。因此，存款人利益维护者与公权力介入协作者角色冲突不可避免。

2.银行业机构在协助执行中面临利益博弈。银行是商业性机构，维护储户的合法权益与追求自身利益最大化是一体的。然而，作为资金融通和交易的重要中介，银行也需承担合理的社会责任以协助实现社会利益的最大化。协助执行就是银行社会责任的体现。银行常游走于自身经济利益与社会公众利益博弈的边缘。

3.规范协助执行的法律文件政出多门，执行标准不一。目前规范银行协助义务的法律文件包括法律、行政法规、司法解释、规章及通知等。尤其在司法解释、规章层级，共存在90多部法律文件，这些法律文件制定部门众多，相关司法机关、行政执法机关之间又缺少沟通，出台规定的界定不统一，相同效力层级法律文件就同一问题的规定常有抵触和不一致，造成了执行主体与协助主体的执行依据不一，易引发双方纠纷的产生。

4.相关主体法制观念淡薄。协助执行中，协助者与执行者法制观念淡薄也是纠纷的成因之一。法制观念淡薄在银行业方面表现为从业人员，特别是基层机构负责人法治意识不高，对于协助执行义务的认识不到位，协助执行中抵触情绪和不合作态度强烈；在执法人员方面表现为野蛮执法、态度粗暴蛮横，稍遇不周便以罚款、拘留相威胁，导致冲突升级、对立尖锐。

5.地方保护主义思想作祟。这种现象常出现在异地执行机关要求银行业机构协助执行本地储户存款过程中。出于地方保护主义，本地银行业机构往往采取阻碍执行或通风报信等方式，与异地执行机关作对，引发执行冲突。

三、银行业金融机构在协助执行过程中应注意的若干法律问题

积极、有效地协助执行是每个法定协助主体的义务所在，银行业机构作为经济生活中资金流转融通的重要平台，更是概莫能外。因此，把握好协助工作的界线以及尺度，需要银行业从业者在认真学习相关法律规定的基础上着重注意以下几个问题。

1.注意申请协助主体及权限范围。请求协助执行的机关仅限于法律明文规定的相关主体，且同时要注意其法定的权限范围(见表1、表2)。

2.注意协助执行标的的范围。对于以下特殊性质及类型的存款，不属于执行标的范围，不宜协助，应向执行机关说明理由(见表3)。

表1 有权对个人储蓄存款采取措施的部门、权限及依据

表2有权对单位存款采取措施的部门、权限及依据

表3 特殊款项协助执行的相关规定

3.注意协助执行程序性规定的法律依据问题。对于银行业机构协助执行的法定程序，在1993年人民银行、最高院、最高检、公安部联合下发的《关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知》(银发[1993]356号通知)(以下简称356号通知)以及2000年最高人民法院和中国人民银行联合下发的《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》(法发[2000]21号通知)(以下简称21号通知)中都有相应规定。但两份文件的规定也存在些许差别之处，这也是实践中引发银行业机构协助执行困惑所在。例如，对于查询人证件出示问题：356号通知要求查询人出示本人工作证或执行公务证之一即可，而21号通知则明确查询人应当出示本人工作证和执行公务证两份证件；再如，是否需要金融机构负责人签字问题，按21号通知精神，银行业机构在收到法律文书后应当立即协助执行，无需办理签字手续，而356号通知则规定必须经行长签字。类似这类协助执行程序性规定的差别，笔者主张：由于两份通知都属于部委联合发文，具有相同的法律效力，鉴于356号通知的发文主体还包含最高检、公安部两家机关，其规范主体的范围更广一些，因此在协助公安、检察两家机关执行工作时，应严格按照356号通知的程序性规定办理；而银行业机构协助法院执行中，由于21号通知出台较356号通知晚，属于新法，依据“同一效力层级新法优于旧法”的原则，应按照21号通知的规定履行程序。

4.协助查询、冻结、扣划中应注意的几个问题。

(1)查询中只提供户名未能提供账号的问题。一是有权机关在查询单位存款情况时，只提供被查询单位名称而未提供账号的，金融机构应当根据账户管理档案积极协助查询，没有所查询的账户的，应如实告知有权机关。[1]二是对个人存款查询时，原则上查询机关要提供账号，由于自然人重名现象比较普遍，如有权机关仅提供存款人姓名即给予查询，则有可能会侵害相关重名储户的存款秘密。这也是出于确认存款人真实身份，保护存款人利益的目的而要求的。但有权机关对自然人存款的查询权是法律赋予的，有权机关往往由于工作的性质或侦查、调查取证的需要，对自然人存款仅能提供姓名而不能提供账户或其它相关证件号码，且许多情况下，有权机关从查询自然人存款情况而发现许多重要的线索，所以在《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》中，对有权机关查询自然人存款并没有作出限制性的规定，如果有权机关仅提供自然人姓名而坚决要求查询的，银行机构应根据本系统账户管理档案实际情况，能够查询的，必须予以查询，有权机关对储户的存款秘密和相关后果负责。三是特别注意，以上只是对查询而言，当有权机关要求冻结或扣划自然人账户存款的，金融机构应当要求有权机关提供该自然人的居民身份证号码或其它足以确定该个人存款账户的情况。如有权机关不能提供，金融机构则不予协助划拨。对有权机关要求冻结的，金融机构应予以冻结，但可以督促有权机关尽快补充提供或向有权机关或有权机关的上级提出复议。[2]

(2)冻结中的几个问题。一是期限问题。人民法院冻结银行存款账户期限不得超过6个月，冻结期限从办理冻结手续次日起计算；延长冻结期限的，人民法院应在冻结期限届满前办理续冻手续，续冻期限不得超过前款规定期限的二分之一；冻结期限届满，人民法院未办理延期手续的，冻结的效力消灭，可以办理支付；检察机关和公安机关冻结存款的期限为6个月，有特殊原因需要延长的，应当在冻结期满前办理继续冻结手续。每次续冻期限不超过6个月。逾期不办理续冻手续的，视为自动撤销冻结。[3]二是冻结数额问题。如被冻结账户当日存款不足冻结数额的，应在冻结期内冻结可以冻结的存款，直到达到需冻结的数额。冻结效力从冻结手续办结之时开始；如被冻结账户的存款超过冻结数额，冻结通知无特别指令的，超过部分仍可以支付。三是冻结利息问题。冻结的款项，不属于赃款的，冻结期间应计算利息。

(3)两份扣划通知的处理。两个以上有权机关或部门对同一存款扣划时，应根据最先收取的协助执行通知书办理扣划手续，如两个扣划人均为人民法院时，按照其共同的上级人民法院的最终协调意见办理。[4]

5.法律责任问题。对于银行业机构未能履行或有效履行协助义务，相关法律规定了明确的法律责任、行政责任以及经济责任。根据民事诉讼法、最高人民法院的相关规定，银行在此过程中，没有依法提供协助或无正当理由拒不提供协助、擅自转移或者解冻已经冻结的存款、为当事人通风报信、协助其转移、隐匿财产等行为的，构成妨碍公务、扰乱公共秩序，将会受到训诫，责令具结悔过、罚款、拘留、追究刑事责任以及行政纪律处分等。这里要着重指出的是，新修订的《民事诉讼法》对于不履行协助执行义务等妨害民事诉讼的处罚规定的变化，修订后的《民事诉讼法》增加了不履行协助执行义务的处罚措施，加大了处罚力度：一方面是扩大了拘留的适用对象，将妨害民事诉讼的主体扩大到协助执行人，可以对协助单位负责人拘留(本条应当注意的是对协助单位主要负责人或者直接责任人员拘留的前置条件是罚款，罚款后仍不协助才能拘留)；另一方面是提高了对拒不协助执行相关主体的罚款额度，修订后对个人罚款金额提高到1万元以下，对单位罚款金额提高到1万以上30万以下，与修改前相比，额度均提高了十倍。

6.银行在审查执行机关法律手续时的审查标准问题。银行在履行协助执行义务时，对于执行机关法律文书及证明材料的审查标准，实践中有不同做法。而且立法尚未对银行审查失误所造成的储户资金损失责任负担问题有明确的规定。限于协助执行中银行扮演角色的双重性，为了稳妥起见，部分银行对于执行机关工作人员提供的法律手续及证明材料的审核采取了实质审查的标准，涉及到执行文书内容、效力等问题，实践中易引发执行主体和协助主体之间争执和冲突的发生。需要明确的一点是，银行在履行协助执行义务时，虽然有权要求有权机关依法提供有关法律手续，并对有关法律手续的是否完备进行必要审查，但无权对有关法律文书(判决或裁定书)内容是否存在错误进行实质审查，也无权以有关法律文书存在错误为由拒绝履行。只要有权机关出具的有关法律手续完备，即使银行发现有关法律文书存在明显的错误，银行业应当先依法履行协助执行义务，但从保护客户合法权益的角度出发，银行可在事后将有关问题告知被执行人，又被执行人通过有关法律途径维护自身的合法权益。因此，银行在协助执行中应严格遵循形式审查标准。

7.司法机关外借银行原始凭证问题。根据《中国人民银行关于金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》(以下简称《管理规定》)第十四条规定，金融机构协助有权机关查询的资料限于存款资料，有权机关根据需要可以抄录、复制、照相，但不得带走原件。然而在实践中，司法机关往往以司法调查的名义外借原件。其法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条的规定：“人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。”第六十八条规定：“书证应当提交原件，物证应当提交原物。提交原件或原物确有困难的，可以提交付制品、照片、副本、节录本。”可见，法院以司法调查名义外借原件是有上位法律依据，由于《管理规定》系部门规章，是下位法，遵循“上位法优先”的原则，对于法院以司法调查名义外借原件的问题，应当予以配合。

8.收取协助执行费用的问题。对于协助执行的费用，银行业机构在实践中常予以忽略。鉴于协助执行中弱势地位，银行业机构普遍持有息事宁人的心态，多一事不如少一事，常忽略这部分权益。需要明确的是，根据《金融机构协助查询、冻结和扣划工作的规定》第14条规定：“金融机构协助复制存款资料等支付了成本费用的，可以按相关规定收取工本费。”这一条规定是金融机构协助执行中收取提供资料成本费用的法律依据。因为实践中，有的账户开户时间长的，账务往来资料较多，打印复印起来少的几百张，多的上千张，这些成本费用完全由银行来承担是不合理的，银行完全有权力向执行机关收取该费用。[5]因此，协助执行中成本费用的收取是银行业机构的应有权利，这是银行的法定权利，但这并不成为银行业机构放弃自身权利的障碍。■

参考文献：

[1]魏洋，黄丽华.金融机构协助执行中的若干法律问题[J].浙江金融，2001，(10).

[2]唐世旋.银行在协助查询、冻结、扣划存款操作实务中的几个法律问题[J].2001，(4).

[3]陈方兴.银行协助有权机关执行案件查处的风险分析[J].福建金融，2007，(3).

[4]张倩，王仕宏，李芸.商业银行履行司法协助义务中的若干法律问题[J].中国信用卡，2008，(4).

[5]张炜.银行如何适当履行协助执行义务[J].中国城市金融，2006，(12).