契约型职教集团市场化困境与对策探讨

摘要：通过论述契约型职教集团的若干特点，分析了该形式的职教集团真正实现市场化面临的主要问题及原因，提出应从政府主导机制保障、构建均衡的利益关系、完善合理的动力机制等方面提出对策。

关键词：契约型职教集团；市场化；利益均衡；动力机制

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2013）16002602

职业教育逐步走上集团化、集约化发展的办学道路是适应市场、合理调整的理性选择。职教集团通过专业和产业联结、理论和技能叠加、培养和就业贯通等形式，把职业院校、行业企业等通过政府主导、市场配置、权益让渡等形式把人才培养和企业产出的各个环节有机联结，实现资源优化和功能整合，即依据市场供求规律合理配置和运用职教集团内部各教育资源，从而充分体现职业教育、行业企业的价值规律和利益原则。

1契约型职教集团的内涵

综合我国职教集团的实践经验及相关研究成果，职教集团是指由若干具有独立法人资格的职业学校及相关企事业单位以某种联结纽带而组成的职业教育办学联合体。各成员单位间的联结纽带，目前常见的有三种：一是以协议、合同、集团章程等契约形式为纽带进行联结的契约型；二是成员单位凭投入的资本产生相应的股权或产权关系而形成的资产型；三是成员单位之间既有资产联结又有契约联结的资产和契约混合型。根据资料，我国目前已组建并运行的职业教育集团多数属于建立在相互情感、信任基础上，以契约为主要联结纽带的类型。契约主要表现为协议、合同、集团章程等文本形式。

这种以契约为主要联结纽带的职教集团的主要特征体现在，集团各成员单位维持原有隶属关系、拨款渠道、人事关系等不变，成立理事会、董事会等决策机构，以签订集团章程或合作协议的形式联结在一起，在书面契约的指导约束下，分工合作、资源共享、互惠互利，共同开展相关服务活动。

这类以契约为主要连接纽带的职教集团组建相对容易。由于目前职教集团的成立、审批缺乏规范的法律依据和引导，职教集团本身不具备独立法人资格，集团成员之间不涉及产权关系、拨款渠道、管理体制的变革与调整，因而人、财、物等方面的融合度不高，对外活动主要依靠牵头单位的法人身份实现，因此在面临市场、顺应市场体制方面遇到诸多问题与困境，成为职教集团发挥更大作用的瓶颈。

2面临的困境及原因

2.1组织结构过于松散

契约型职教集团的组建，通常以行业主管部门为主导，实力较强的高职院校为牵头单位，联合其他学校、学会（协会）、企业等组建而成。本着“加入自愿、退出自由”的原则，牵头单位通过订立章程、议事规则、合同与其他成员单位结成特定范围内的利益共同体。尽管成员单位具有平等的法律地位，但由于承担集团内部理事工作的多少往往会有边缘层与核心层之区分，各成员单位共同在章程规定的框架内开展工作，在某种程度上实现资源的共享与互补。但由于各成员单位之间缺乏实质性的联结和约束，使得各成员在不付出资本成本的情况下能够自由地加入或退出职教集团。过于松散的关系也造成职教集团内部的协调度较差，职教集团成员处于不稳定状态，直接影响到职教集团的正常、有效运作以及职教集团的生存和发展。

2.2校企合作企业主动性差

就目前各契约型职教集团来看，政府的引导作用远远大于市场的调配作用，以致校企双方的合作关系大于市场关系，校企合作更多是一种制度要求而非市场需求。从各职教集团章程可看出，集团被赋予的功能或任务包括提高人才培养质量、创新人才培养模式、提高资源配置效率、推动办学体制改革等，更多倾向于借助政府之力，以行政命令的方式推动行业企业对学校的集约化配置，企业显得“被动参与”，可持续动力不足的问题比较明显。在职业教育发展的好的国家和地区，企业的作用在职业教育体系中是主导，如企业主导人才培养的宏观决策、进入招生录取环节、制定技能操作标准、按照企业需求设置课程和专业、对教学质量进行评估等等。但是，目前我国现有职教集团企业参与职业教育的作用不明显，有待进一步加强，学校的教育资源与企业的实训资源、岗位的就业资源不能有效整合，行业企业等主体并未真正参与到职业院校的招生、教学、专业建设中去。

2.3各成员单位利益不对等

契约型职教集团是一定意义上的经济利益集团，各成员单位具有平等的法律地位，但由于其松散的组织构架和缺乏独立法人的运行机制，除牵头学校及其核心层之外的其他企业和成员学校的权和利不同程度地被弱化。现行大多数契约型职教集团，理事长单位多由行业主管部门或牵头学校担任。从市场供需的角度来看，企业处于主导地位，属于买方市场，但在集团中这种市场主体地位缺失。由于集团各成员之间存在差异较大的利益不对等，没有建立起可以调动各主体协同工作的利益链，企业没有动力真正参与到职业院校的招生、教学、专业建设中去。因此，实现职教集团内部人、财、物等方面资源的合理市场化配置几乎没有可能，特别是学校的教育资源和企业的实训、就业资源之间的市场化整合更无法实现。

2.4原因：职教集团真正实现市场化面临障碍

从国际上职业教育的成功经验来看，职业教育集团化办学的健康发展必须依靠政府和市场的双重力量。企业发展的内在驱动力来自于利润最大化，而学校始终以公益性为最大目标。这二者最终旨归的不同导致了完全依靠情感、信任、契约约束，融政府、学校、行业、企业于一体的大综合体在可持续发展过程中有重重障碍。如何突破集团中学校和企业的各自为政和“学校热、企业冷”的困境，一方面，政府不仅需要通过行政指令，而且还需要通过多元杠杆来发挥统筹协调、宏观调控的作用，如拨款、税收政策、激励政策甚至产权改革等来保障集团的启动和运行，协调集团各方的利益。另一方面，职业教育集团化办学需要市场驱动、市场运作，通过市场无形的手才能确保其质量，确保其生存和发展的活力。

走向市场、引入市场机制是大多数发达国家提高职业教育办学效益的做法。职业教育的经费来源、专业设置、人才标准、毕业生就业、实训基地、科技成果的转化等无不打上了市场的烙印，如果说一所职业院校进行人才培养就如同企业生产产品，那么一个契约型职教集团就是容纳了生产、加工、消费、流通等领域的产业链。因此，契约型职教集团的市场化需要用市场的观点审视教育问题、用市场分析的方法进行专业设置、用市场手段整合实训基地、用市场化运作探索职业教育的人才标准，通过市场化的手段和途径介入职业教育，使价值规律与教育规律有机整合，促进职业教育与企业的深度合作。

3破解职教集团市场化困境的对策

3.1政府主导机制保障

从国外职教集团、校企合作以及我国职教集团的发展历程来看，政府主导下的制度建设是保障职教集团健康有序可持续发展的必要条件。在职教集团的建设中，政府必须履行好其作为主导者、推动者、协调者、投资者以及规范者的责任。政府可以通过行政指令、政策优惠、专项投入、税收减免等促进企业和行业积极参与职业教育。在机制保障方面，政府要有推动性的法案、支持性的拨款政策，保障性的平台建设政策以及激励性的税收减免和奖金鼓励政策。必要的时候，政府可以授予职教集团某些行政权，通过赋予社会公共责任，加强集团各方的约束，或者进行产权改革允许民间力量参与办学，投资主体多元化，政府管理机制和市场机制在职教集团资源配置中共同发挥作用。

此外，在政府主导下，建立科学合理的法律依据以规范契约型职教集团，改变其松散型合作的局面。明确职教集团的法律地位和法律属性，可赋予职教集团独立的法人地位，在注册登记、经营管理等方面有法可依、有律可循，避免出现各自审批、多头管理、实则含混的局面。赋予职教集团相应职能，允许其自主进行内部资源整合，构成具有一定相互制约性的经济利益链，使集团内成员单位成为相互依赖、共生共存、利益一致的关系。以法律法规的形式明确牵头学校、行业企业、成员学校等不同利益者在职教集团运作中的权利和义务，并制定强制性和激励性条款保证其认真履行相应的责任和义务。

3.2构建均衡利益机制

契约型职教集团是典型的利益相关者机构，职教集团的发展战略就应当整合利益相关者的权益，尽最大可能满足这些利益相关者的“共同利益”与“各自利益”，构建合理均衡的利益机制。但这里的“均衡”不是平均，而是依据各成员单位在集团中承担的任务及产生的效益情况进行合理分配。对于职教集团来讲，整合不同利益相关者之间的利益关系，主要包括牵头学校与企业以及成员学校的利益关系。行业企业是纯市场化主体，要充分考虑到其参与职业教育的动力主要来自直接经济利益，即企业履行教育责任所带来的直接经济收益。包括劳动力交易成本降低，企业通过参与职业教育获得高素质、与企业匹配的技能人才，提高生产效益；职业教育投资增值、多元化投资获利，使得企业根据自身优势，加大对投资职业教育的兴趣。

在利益均衡的制度构建方面，实现各成员单位在一定制度制约下的共同参与、平等互信、合作协商、确认共同目标，进而实现利益主体多元化下的利益协调化。因此，其重点应是利益的协调，而制度则是利益的保证。一是要协调好各成员单位之间的利益关系，建立契约型健全职教集团的运行机制。从合作办学的实际和需要出发，以制度的形式明确职业教育集团在组织章程中对有关工作目标和任务、成员与管理、经费和资产管理等要做出明确、具体的规定。二是设立理事会或董事会、常务理事会及秘书处，明确其职责范围；同时，建立健全相应的监督及协商机制，对有关工作目标和任务、成员与管理、经费和资产管理等要做出明确、具体的规定。三是建立完备的管理、监督与评价机制，对不能够按照集团章程履行职责的成员单位进行必要的制约。

3.3完善合理的动力机制

利益驱动是契约型职教集团内部各成员单位联结在一起的主要动力，合理的制度驱动和社会道德驱动是推动集团良性运作的有益补充。三个方面如同三个相互咬合的齿轮，根据自身不同强度，相互交叉组合作用，形成契约型职教集团良性运作的复杂的动力机制，职教集团逐步实现由体制内向体制外的发展模式延伸，实现政府主导与市场化的一体、协调、高效运行。

前面所谈到，利益驱动需要靠引入市场机制来实现，制度驱动主要由政府通过多种措施来实现，政府的支持力度和制度保障直接决定职教集团的可持续发展。社会道德驱动是指企业除了追逐利润最大化之外的社会责任，包括企业的教育责任意识、企业回报社会的自觉意识、企业履行教育责任的媒体关注度以及整个社会的道德观念的取向。企业之所以愿意响应政府号召或者自发参与职业教育，主要是因为其社会道德驱动，在政府、学校、企业都在共同实现经济效益、社会效益、政治效益、文化效益多重目标统一的过程中，出资这种真金白银式的投资行为，成了一种建立在承担社会责任感基础上的投资，是具有长远眼光的投资。

参考文献

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基金项目：本文是2012年重庆市建设科技项目《新型城镇化建设人力资源保障研究》的阶段性成果。