试论城乡学前教育均衡发展中存在的问题与对策

【摘 要】我国学前教育事业正处于目标指向均衡发展的初级阶段。实现城乡学前教育的均衡发展需要解决城乡幼儿受教育机会、经费投入、师资队伍建设与办园条件等方面的差距问题。为此，必须坚持统筹城乡学前教育共同发展的原则，转变财政投入主体的重心，加大农村学前教育的投入力度；加强农村师资队伍的建设；加大政府在园舍标准化建设的监管力度，调控物力资源配置；向农村学前教育倾斜，以此缩小城乡学前教育差距，促进学前教育的均衡发展。

【关键词】城乡学前教育 均衡发展 问题与对策

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。随着国际与国内对学前教育重要性的认识日趋深刻，公平而有质量的学前教育的普及业已成为世界各国和地区学前教育改革和发展的战略目标。在城乡“二元”经济结构的影响下，我国二元社会结构逐渐形成，城乡学前教育事业发展的差距也越来越大。鉴于此，如何缩小城乡学前教育之间的差距，实现城乡学前教育的均衡发展，是目前我国学前教育事业发展中亟待解决的问题。

一、城乡学前教育均衡发展中存在的问题

改革开放以来，我国的学前教育事业取得了长足发展，学前教育的重要性也得到了广泛的关注和认同。目前，城市学前教育已初具规模、初见成效，但是农村学前教育的形势却不容乐观，城乡学前教育失衡问题也越来越突出，其主要表现在以下几个方面。

（一）城乡幼儿受教育机会不平等

幼儿入园率的高低是衡量学前教育事业发展的一个重要标志。目前我国学前教育处于均衡发展的初级阶段，保障每个幼儿有园可入依然是现阶段的重要任务。据统计，2010年我国学前教育毛入园率达到56.6%，比2009年提高5.7个百分点。但区域间的发展存在巨大差异，一些经济发达地区学前三年儿童入园率均为90%以上，已经普及学前三年教育，并向普及学前四年教育过渡，如上海市3～6岁适龄儿童入园率已达98%以上 [1]，而西部一些省市学前三年儿童毛入园率最低仅为10%左右。[2] 可见，我国目前城乡幼儿接受学前教育的机会仍旧不平等，在根本上凸显出了城乡学前教育发展的不均衡性。

（二）学前教育经费投入严重不足，投入主体关系模糊

1．学前教育经费投入总量不足，分配不均衡

教育经费短缺问题一直是影响我国教育发展的短板。学前教育的经费投入是当前我国教育投入体系中最薄弱的，难以有效支撑学前教育事业的发展。全国教育经费投入仅占世界教育经费总数的1%，但却承担着世界上20%的受教育者；而学前教育经费在这些公共教育经费中仅占到1.3%左右，且多年来徘徊不前。在这有限的资金中有70%被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%，占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。[3] 这种分配方式使得公办幼儿园越来越好，并向着高标准发展，而民办幼儿园却举步维艰，薄弱园越办越差。再加之我国城乡经济二元结构的影响，城乡幼儿园之间的差距越来越大。

2．学前教育经费投入主体关系模糊

学前教育既具有公共产品属性又具有私人产品属性，是集二者为一体的准公共产品，它的资金投入需要由政府、社会和家庭三方共同分担。但是，目前我国学前教育投入成本分担机制并不完善，没有明确的分担标准，政府投入的主体地位亦不明确。中央财政缺乏针对学前教育的专项财政预算，而学前教育经费也一直隶属于基础教育财政预算的一部分。由于缺乏各级政府的专项教育经费来源，使得学前教育经费投入更加没有保障。在政府没有明确作为投入主体的责任和义务的前提下，学前教育经费需求却在不断地增长，也促使家庭成为了学前教育成本分担的主体。目前，学前教育收费过高已经成为了许多家长心中难言的痛处。正如国家行政学院副研究员宋功德所说，“上幼儿园比上大学还贵”，这是一个非常不正常的事情。[4]

（三）城乡学前师资队伍建设不均衡

1．城乡学前教师待遇差距大

在学前教育资源差异、政府财政投入差异、管理体制差异等一系列既定因素的影响下，城乡学前教师待遇依然呈现出极不均衡的样态。从事学前教育的教师总量是在不断地变化的，而获得学前教师编制的比例在一定时期之内却是固定的。我国教师经济收入现状，即体制内教师与体制外教师同工不同酬、工资和福利相差极大，体制内教师待遇较之无编制教师更显丰厚；目前我国尚无核定幼儿园教师编制的统一标准，多数学前教师的身份地位依然不明确；即便是编制内的学前教师，职称也在一直沿用小学教师的职称标准，而获得职称的比例和小学教师相比差异却极为显著，既无学前之特色，也难以完全融合于小学教育体制之内，一直游离于学前与小学教育的边缘，由于缺乏社会身份的认同，学前教师劳务待遇自然趋于低薄。而在目前学前教师待遇普遍不景气的状况下，农村学前教师整体业务素质还普遍偏低，获得编制的教师属少数，与城市学前教师相比而言，收入差距更是异常显著。

2．城乡学前教师数量分布失衡

充足的师资数量是发展学前教育事业的先决条件，师资数量分布失衡是导致城乡学前教育发展不均衡的重要原因。据2010年数据统计显示（见表1），我国城市幼儿园总数为35 845所，农村幼儿园总数为71 588所，在幼儿园的数量上，农村约为城市的2倍；但城市幼儿园专任教师为462 844名，农村幼儿园专任教师为275 846名，农村专任学前教师与在园幼儿之比为1∶60，城市专任学前教师与在园幼儿之比为1∶26.8，农村专任学前教师与在园幼儿的比例远远低于城市专任学前教师与在园幼儿的比例。从总体来看，农村学前教师数量缺口仍然很大，需要补充大量的专任教师来缓解师生比过小这一突出问题。

表1 2010年我国城乡幼儿园专任教师数量分布情况表（单位：人）

注：数据来源于中华人民共和国教育部网站