厘清“市场准入负面清单”的关键

日前，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《关于实行市场准入负面清单制度的意见》；意见明确提出，实行市场准入负面清单制度，要做好与行政审批事项清单、《产业结构调整指导目录》《政府核准的投资项目目录》以及与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。为此，笔者认为，我们必须仔细思索并明晰“市场准入负面清单”究竟是什么和绝不是什么的问题，否则就十分容易陷入思维混乱的境地，最终在“市场准入负面清单”中掺杂过多的非必要内容，以致失去“市场准入负面清单”的本真。

笔者认为，“市场准入负面清单”是政府以清单方式对市场主体投资经营的行业、领域等进行禁止和限制，清单以外的范畴，各类市场主体皆可依法平等进入。应该说，“市场准入负面清单”是规范政府与市场关系问题的总则，是政府规范各类市场主体依法进入的行业、领域、项目、地区的重要依据，主体是政府，客体是包括国企、民企和外企等在内的市场主体，要解决的是市场主体的领域限制问题。目前，各方对我国市场准入制度的主要意见在于自然垄断行业、公共事业领域以及部分服务业，对民营经济进入设有诸多限制或者存在事实上的“玻璃门”现象，此外，程序不公开、不透明也一直广受诟病。某种程度上，“市场准入负面清单”既是对市场主体进行引导、限制、管理和监督的顶层设计，也是完善政府改革及职能转变的关键举措，加快形成“法无禁止即可为”的市场格局，是建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系的核心。同时，我们要避免对“市场准入负面清单”的泛化，如果缺乏清晰的边界限定，就很可能会将“市场准入负面清单”变为一个什么都往里装并任人摆布的“筐”。必须明确的是，“市场准入负面清单”是用“负面清单”对市场进行管理；不等同于对产业方向的管理，不等同于对政府权力的约束，不等同于政府部门对项目建设的审批。

一、与《产业结构调整指导目录》之间的关系

《产业结构调整指导目录》主要是为更好地适应转变经济发展方式的需要，政府部门全面反映结构调整和产业升级的方向，更加注重战略性新兴产业发展、自主创新以及对推动服务业大发展的支持，更加注重对产能过剩行业的限制和引导以及落实可持续发展的要求，对引导投资方向、管理投资项目、推动产业结构调整和优化升级有重要的指导作用。应该说，《产业结构调整指导目录》属于综合性的产业政策，主体是政府，客体是产业领域，是政府引导产业投资方向，管理产业投资项目，制定和实施财税、金融、投资、土地、进出口等各项政策的重要依据，解决的是产业的领域布局问题。为此，《产业结构调整指导目录》分为“鼓励类”、“限制类”和“淘汰类”，不属于上述三类但符合国家法律、法规和政策规定的，为“允许类”。列入“鼓励类”的产业，财税（西部地区企业建设的鼓励类项目所得税减按15%征收）、金融（银监会、证监会等部门依据产业目录进行金融机构监管、上市发债审核）、投资、土地（国土资源部依据产业目录制定用地目录）、进出口（税务、海关等部门依据产业目录对境内企业建设的鼓励类项目进口设备免税）等各类政策向其倾斜以促进和支持其发展壮大；列入“限制类”和“淘汰类”的产业，则无法得到相关政策的支持；通过区别化的政策手段籍此推动发展方式的转变。

“市场准入负面清单”主要解决的是主体秩序的问题，而《产业结构调整指导目录》主要解决的是产业发展方向的问题；前者回答的是谁可以进入市场的问题，后者回答的是市场主体进入市场后可以发展什么的问题；前者在于打破部门和行业封锁，加快清理和废除影响公平竞争的不合理政策，后者在于优化资源配置、推进产业结构调整，切实转变经济发展方式，提高经济发展质量和效益。

二、与《政府核准的投资项目目录》等目录之间的关系

《政府核准的投资项目目录》主要是为了进一步深化投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度，切实转变政府投资管理职能，使市场在资源配置中起决定性作用，确立企业投资主体地位，更好发挥政府作用，加强和改进宏观调控。应该说，《政府核准的投资项目目录》是对项目建设的行政许可，主体是政府，客体是项目，是对符合市场准入相关要求的市场主体投资经营活动的核准、备案，解决的是项目投资的资质、标准和条件等问题。为此，《政府核准的投资项目目录》是政府对项目的管理方式，主要分为核准管理和备案管理，其中，企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关；企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。同时，对不符合法律法规规定以及未按规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续，金融机构不得提供信贷支持。此外，《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》是政府部门从土地资源要素的角度出发对项目进行管理的一种方式，并将根据宏观调控需要，依据国家产业政策、土地供应政策适时修订；主要目的是，为切实转变用地观念、转变经济发展方式、调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中。特别需要提出的是，《政府核准的投资项目目录》的项目核准机关核准的前置条件是，法律、行政法规和国家制定的发展规划、产业政策、总量控制目标、技术政策、准入标准、用地政策、环保政策、信贷政策等法律法规规定，即《外商投资产业指导目录》、《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等规定是《政府核准的投资项目目录》的先决要求。

“市场准入负面清单”主要解决的是市场主体是否被允许的问题，而《政府核准的投资项目目录》主要解决的是项目投资是否被允许的问题；前者回答的是哪类市场主体不允许自主进入某一领域的问题，后者回答的是哪类项目必须经相关核准机关核准的问题；前者在于开放市场，推进重点领域改革，后者在于规定国务院、国务院投资主管部门、地方政府核准的项目分类，改进完善管理办法，切实提高行政效能。

三、与政府部门的行政审批负面清单、权力清单、责任清单之间的关系

政府部门的“行政审批负面清单、权力清单、责任清单”主要是为了让政府部门规范、高效地行使权力，让无限政府变成有限政府，要通过明确政府的权力边界构建政府权力的运行体系，将权力关进制度的“笼子”里。应该说，政府部门的“行政审批负面清单、权力清单、责任清单”是对政府相关部门的规范和约束，主体是社会，客体是相关政府部门，是将相关政府部门允许保留的行政审批事项以及相应的权力、责任等事项对社会公开并接受监督，解决的是政府相关部门权力、责任的边界等问题。为此，政府部门的“行政审批负面清单、权力清单、责任清单”是有效、全面落实简政放权的关键，是加强政府有形之手既有作为、又不乱作为、胡作为的自我约束，是完善权力公开、公正、公平运行的新机制。其中，“行政审批负面清单”是在事前以清单方式明确列出可办、不可办的具体事宜，力争做到审批清单之外的事项均由社会主体依法自行决定，将确保行政审批向阳光执法过渡；“权力清单”明确的是政府部门应该干什么，不应该干什么，将确保权力行使的公平高效；“责任清单”则明确的是政府部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情，将进一步强化社会对政府部门的监管。

“市场准入负面清单”主要解决的是市场主体的问题，而“行政审批负面清单、权力清单、责任清单”主要解决的政府部门的问题。前者回答的是市场主体是否可以进入的问题，后者回答的是政府部门是否可以做的问题。前者在于明确凡是没有规定不可以做的，市场主体都是可做的，后者在于凡是没有规定可以做的，政府部门都是不可以做的。“市场准入负面清单”和“行政审批负面清单、权力清单、责任清单”两者的结合，就是要解决政府和市场的关系，即市场可以解决的由市场自行解决、政府更多要用“负面清单”管理而不越界；政府部门则要增加透明度，更多要用“正面清单”以防无约束地扩大政府的审批与干涉事项。

（作者单位：国家发展改革委产业所）