菏泽市城市水资源费征收标准研究

摘要:菏泽市位于我国北方地区，人均当地水资源量少，广大农村尚未开征水资源费，城市水资源费征收标准较低，水资源费征收标准与当地面临的水资源形势不匹配。根据最严格水资源管理制度要求，结合菏泽市水资源与水资源费征收现状，分析菏泽市现行水资源费征收标准偏低、不能体现水资源管理政策导向的问题，探索研究基于水资源保护的水资源费价格调整策略，力求发挥水资源费的经济杠杆作用，促使水资源由效益低的行业向效益高的行业转移，提高全社会整体的水资源使用效率和效益。

关键词：城市；水资源；杠杆

中图分类号：TV211文献标识码： A

水是生命之源、生产之要、生态之基。水资源具有稀缺性和不可替代性，随着经济社会的快速发展，水资源短缺现象日趋严重，水资源逐渐成为制约菏泽经济社会发展的瓶颈。征收水资源费体现水资源的国家所有，是水资源有偿使用制度的实现形式和水资源管理的重要经济手段，也是促进水资源节约保护和优化配置的重要抓手，受限于水资源费标准较低和征收标准行业区别不大，现行水资源征收标准没有充分发挥其在节水和保护水资源的目的，征收水资源费的经济调节作用未得到充分发挥发挥，无法起到促进调整产业结构和转变发展方式的作用，亟待制定适应菏泽当地经济社会发展的水资源征收标准体系。

一、菏泽市水资源与水资源费征收现状

2002年修订的《中华人民共和国水法》从国家立法层面，为建立完善的水资源有偿使用制度奠定了坚实基础，2006年国务院颁布的《取水许可和水资源征收管理条例》将取水许可管理和水资源费征收有机融合起来，确立超计划和超定额累进征收水资源费制度。

（一）菏泽市水资源现状

菏泽市位于山东省西南部，地处鲁、苏、豫、皖四省交界处，北部与聊城市相望，东部与济宁市接壤，总面积12228平方公里。菏泽市除黄河滩区379km2为黄河流域外，其余均为淮河流域，内河主要有洙赵新河、东鱼河、万福河、太行堤河、黄河故道5个水系，均流入南四湖。东北部郓城新河下段出境后流入梁济运河。菏泽市流域面积大于30km2的内河河沟共199条，长3157km,平均河网密度0.26km/km2。这些河道除承担着防洪除涝的任务以外，还是引黄抗旱调水的渠道。黄河流经菏泽市西北边境，自王夹堤进入菏泽市，经东明县、牡丹区、鄄城县、郓城县四县区，至高堂进入梁山境内。菏泽市境内黄河堤防长度157km。据高村水文站观测，黄河多年平均流经菏泽市水量349.1亿立方米（1956-2006年），引黄客水是菏泽市的重要客水资源。

菏泽市多年平均当地水资源量20.61亿立方米，人均当地水资源量243立方米，根据国际公认的评价标准，人均小于500立方米，属于极度缺水区。由于缺乏蓄水条件，菏泽当地地表径流利用率较低；占当地水资源量83%的地下水资源的分布与经济社会发展布局不相匹配，水资源不足的问题在某些区域已经非常突出。根据最新统计数据，2012年菏泽市用水总量已达23.39亿立方米，逼近区域用水总量控制指标。随着巨野煤田的逐步开发和 “五大基地一大产业”战略实施，与煤炭相关的下游化工、能源、建材等产业相继落地投产，今后一段时期菏泽打造鲁苏豫皖交界地区科学发展高地，社会经济用水需求必然大幅增长，要用有限的水资源来保障全市经济社会可持续发展，必须全面落实最严格水资源管理制度，强化水资源费征收，发挥水资源费的经济调节作用。

（二）水资源费征收现状

1、菏泽水资源费征收按照行政区划和取水量实行市县分级征收，使用票款分离系统，水资源费实行收支两条线管理。菏泽市水资源费征收实行市县分级管理和征收，日取地下水2000立方米以上、地表水20000立方米以上的取水户、市直企事业单位以及直接从市管河道取水的，由市级水行政主管部门发放取水许可证并征收水资源费，其他取水户按照行政区划，由所在县区的水行政主管部门根据管理权限，依法发放取水许可证并征收水资源费。目前征收水资源费全部使用票款分离系统，统一开具山东省非税收入水资源费统一发票，由取水户将水资源费缴入系统账户。对水资源费的管理实行收支两条线，确保水资源费专款专用，用于调水、补源、水源工程等重点水利设施建设，水资源综合考察、调查评价、监测、规划，水资源保护、管理及奖励等。

2、现行水资源费征收标准和近年来水资源费征收额变化趋势。菏泽现行水资源费征收标准执行2002年山东省物价局、财政厅、水利厅联合印发的《关于全省十七市水资源费收费标准的通知》标准，具体征收标准为地表水自备水源0.30元/立方米，公共供水0.20元/立方米；地下水自备水源0.55元/立方米，公共供水0.45元/立方米，地下水微咸水（劣质水）0.15元/立方米，疏干、排水0.10元/立方米。自2003年以来，全市水资源费年度征收额稳步上升，平均保持每年15%以上的增幅，2012年全市水资源费征收额达到2346万元。菏泽的水资源费标准已执行10多年，与现今经济社会发展、水资源管理要求及水资源的严峻形势不相适应，亟需对现行水资源费征收标准进行调整。

二、现行水资源费征收标准存在的问题

受长期以来的传统水资源管理模式影响，菏泽水资源费存在征收标准偏低、征收标准的结构设计不科学和征收范围不全、区别化不大等问题。

1.水资源费征收标准偏低。菏泽市水资源费征收标准在山东省内处于较低水平，地表水和地下水水资源费征收标准基本属于全省最低的地市,不能反映水资源的紧缺状况，与当地水资源条件和经济发展水平严重不符，水资源费的经济杠杆作用没有发挥，水资源费作为合理配置水资源的“看不见的手”，长期以来水资源费征收标准偏低造成水资源浪费，节水工作乏力，难以达到促进节约和有效保护水资源的目的。

2.征收标准的结构设计不科学。菏泽现行征收标准基本上都是单一的、静态的，只对工业、农业和生活用水等按水源类型区分为地表水、地下水按不同标准收取，即每立方米地表水和地下水分别执行不同标准。现行征收标准的结构设计存在不科学之处，一是地表水和地下水水资源费价格差异不明显，使用地表水资源经济性不明显，甚至出现地表水的处理成本超过地下水开采成本的现象，无法实现先地表后地下的水资源开发利用原则。二是未充分考虑同一地区行业间的差异，无法体现征收水资源费的政策性导向。对于高耗水、高污染行业没有采取区别化水资源费标准，无法体现国家政策导向和水资源管理要求。三是地下水征收标准中未体现深层地下水与浅层地下水价格差别。现行标准将地下水中的浅层地下水和深层承压水统归为地下水并执行同一收费标准，没有体现出深层承压水作为战略储备资源不鼓励大规模开采的思想，深层承压水补给困难且长期大量开采易引发地质灾害，应对其征收较高的水资源费以鼓励开采浅层地下水，减少开采深层地下水。

3.水资源费的征收范围不全面。现行标准对农业生产和农村生活暂不征收水资源费，造成农业灌溉用水效率不高、用水效益低下，大水漫灌等浪费水资源行为时有发生，不利用水资源的有效保护和可持续利用。现行标准未对洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等特种行业用水制定标准，未涵盖取水式地温空调和水源热泵用水等新兴用水类型，应对取水式地温空调和水源热泵取用地下水征收较高的水资源费，因其取水量大、用水效益低、回水难度大，易对地下水文地质造成不利影响，在节省电能的同时浪费了珍贵的地下水资源，且不科学的回灌还可能导致地下水水质的变化。随着经济发展，这种新型用水已呈现出由城市向农村延伸的趋势，必须要未雨绸缪，作为特种用水强化监管。

4.征收标准的动态调整机制不健全。菏泽市目前执行水资源费征收标准为2002年制定，已施行10多年，现行标准已经无法适应经济社会发展，同时也跟国家实行最严格水资源管理制度的管理要求不匹配，致使水资源费征收标准调整步伐跟不上经济社会发展的节奏。水资源费价格无法体现水资源的管理政策导向，其经济杠杆调节作用未充分发挥。

三、水资源费价格调整原则和指导思想

1. 水资源费价格调整原则。水资源费价格调整要充分反映地区水资源禀赋状况，促进水资源的合理配置和有效保护；统筹地表水和地下水的合理开发利用，合理确定地表和地下水资源费差价，鼓励优先使用地表水，防止地下水过量开采；支持低消耗用水，鼓励回收利用水，限制超量取用水，促进水资源的节约；考虑不同产业和行业取用水的差别特点，促进水资源的合理利用；调整后的水资源费征收标准要切实发挥价格杠杆作用；充分考虑当地经济发展水平和社会承受能力，促进社会和谐稳定。

2.分类别分行业制定水资源费征收标准。

根据本地区水资源状况、产业结构调整方向等情况，进行细化分类,规范水资源费征收标准。区分地表水和地下水分类制定水资源费征收标准。地表水分为农业、城镇公共供水、工商业、水力发电、火力发电贯流式、特种行业及其他取用水；地下水分为农业、城镇公共供水、工商业、特种行业及其他取用水。特种行业取用水包括洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场、抽取地下水式水源热泵等取用水。

3.严格控制地下水过量开采。同一用途取水，地下水水资源费征收标准要高于地表水，水资源紧缺地区地下水水资源费征收标准要大幅高于地表水；超采地区的地下水水资源费征收标准要高于非超采地区，严重超采地区的地下水水资源费征收标准要大幅高于非超采地区。区分浅层地下水和深层承压水，深层承压水作为战略储备资源严格限定其用途，其水资源标准要高于浅层地下水，饮水困难地区可以将深层地下水作为生活饮用水源，避免大规模开采深层地下水用于工农业生产。

4.鼓励非常规水源的开发利用。采矿排水（疏干排水）应当依法征收水资源费。采矿排水（疏干排水）由本企业回收利用的，其水资源费征收标准可执行较低的征收标准。对取用污水处理回用水的免征水资源费。对取用其他取水户的退水的，要从低征收水资源费。

四、水资源费价格调整方案

菏泽市人均当地水资源量远低于山东省人均水平，建议调整后水资源费征收标准不低于全省平均水平，“十二五”期间分两步调整到位：第一步，2013年年底前完成第一步调整，地表水水资源费调整至0.4元/立方米（公共供水企业0.3元/立方米）；浅层地下水调整至0.8元/立方米（公共供水企业0.7元/立方米）；深层地下水调整至1.3元/立方米（公共供水企业1.2元/立方米）。第二步，2014年年底前，完成第二步调整，生活用水浅层地下水仍按0.8元/立方米（公共供水0.7元/立方米），深层地下水仍按1.3元/立方米（公共供水1.2元/立方米）。工业用水浅层地下水标准调整为0.9元/立方米，高耗水、高污染行业水资源费调整为1.1元/立方米，特种用水水资源费1.3元/立方米；深层地下水标准达到或超过1.5元/立方米，高耗水、高污染行业水资源费调整为1.7元/立方米，特种用水水资源费1.9元/立方米。农业生产用水、农村人口生活用水执行山东省政府，暂不征收水资源费。

实行差异化的水资源费征收政策，建立层次合理的水资源费征收价格体系和动态的水资源调整机制，有利于推动产业结构调整和用水方式转变，促进水资源由用水效率低的行业向用水效率高的行业转移，由用水效益低的领域向用水效益高的领域转移，不断提升水资源的使用效率和效益，缓解用水矛盾，促进全社会节水水平提高。

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