重提存款保险

中国存款保险制度已历时十余年的研究和设计,至今仍没有出台的时间表。这是幸还是不幸?

中国存款保险制度已历时十余年的研究和设计,至今仍没有出台的时间表。在此次构建宏观审慎监管框架中,央行呼吁要“加快建立存款保险制度,完善金融安全网”,并于近日向国务院报送了加快启动存款保险制度必要性的相关材料。但在国务院有关会议讨论时,此案再度遭遇一些质疑。

时穷见节

所谓存款保险制度,是指为存款类金融机构建立专门的保险机构,投保成员机构定期缴纳保费,一旦投保成员机构面临危机或破产,保险机构将向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款人予以赔付。这一制度设计的核心,在于通过建立市场化的风险补偿机制,防止因单个金融机构倒闭引发风险扩散。

全球金融危机爆发以来,存款保险制度对于金融安全网的重要意义日渐显现。以美国为例。自2007年起至今年8月底,美国联邦存款保险公司(FDIC)先后接管并处置倒闭银行共计109家,却没有因此导致社会动荡。

“后危机时代”对金融监管的反思中,也肯定了存款保险制度的必要性。今年6月27日,在金融稳定理事会(FSB)第一次全体会议上,国际存款保险协会(IADI)与巴塞尔银行监管委员会(BCBS)联合了《有效存款保险核心原则》,强调当前显性存款保险已经取代隐性保障制度成为各国政策制定者的选择。“存款保险可以明确当局对存款者的责任,提升公众信心,控制银行倒闭的处理成本,并为处理银行倒闭提供明确的程序。”

截至目前,中国银行业仍由政府提供着隐性担保。遇到金融机构经营失败,便由央行以再贷款埋单。至今中国未出台金融机构破产的有关法规,而央行救助问题金融机构的再贷款在2005年便超过了2万亿元(详见《财经》2005年第15期“细解央行再贷款”)。有专家指出,央行以再贷款方式救助经营失败的金融机构,不但带来道德风险,也会增加基础货币供应。如果以这种方式提供的救助规模很大,理论上可能带来严重的通货膨胀预期,造成经济金融不稳定。

存款保险进入中国决策层语境时日已久。早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中,即言明要建立存款保险基金。2007年初第三次全国金融工作会议正式提出建立存款保险制度,这项工作正式进入启动阶段。国务院明确要求央行提出可行性方案。

“我们测算,中国99%的账户金额都在20万元以下。因此实施恰当的存款保险制度,并不会造成外界担心的存款搬家问题。”央行一位研究人员表示。

危险的妥协

在如何设计存款保险机构问题上,各方一直争论不休。焦点落在这一存款保险公司对加入该体系的金融机构是否有相应的监管权。已经成立的投资者保障基金和保险保障基金均由证监会和保监会代管,虽有“用基金来掩盖监管失败”的道德风险,却因此少了和监管当局“分权”的这一矛盾。而存款保险制度涉及的金额要远大于前述基金,对金融体系的重要性更甚,因而问题就格外敏感。

2008年底,存款保险制度的基本框架由央行报送国务院。当时的设计方案初定为,在央行内设一个存款保险基金,而非作为实体的存款保险公司;存款保险基金对于商业银行的检查权被大大弱化,基本依赖和监管当局共享的监管信息,将先临时性推出“全额保险”,将来再过渡到“限额保险”。未来条件成熟时,再设立完全独立的存款保险公司。

这一妥协的内设基金的方案,回避了和监管当局在监管权方面的冲突,因而在征求各相关部委意见时未遇阻力,最终顺利报到了国务院。但由于当时国内外经济金融形势复杂而被搁置。

近日,接近央行内部人士认为,得益于近年来的金融改革,此轮全球金融危机,中国金融业并未受到根本性冲击,金融体系整体稳定,基本具备建立存款保险制度的预备条件。“目前情况下建立存款保险制度,比较容易获得成功。”

不过,当前金融危机影响尚未彻底涤清,也有观点认为存款保险推出时机仍需考量。另外,现在农信社改革尚未取得成功,农信社是否参保、保费如何确定,均是问题,小银行也会受到一定程度的影响;目前尚未形成金融机构退出机制,相关法律框架缺位也将削弱存款保险的效力。

更令人生忧的是,“目前对存款保险制度的方案,整体上和去年底上报时并无大的差别。”接近央行的内部人士说。

“把存款保险基金放在央行内部,容易使人产生误解。”北京正信嘉华管理顾问有限公司执行总裁孙军认为,这容易使得外界将存款保险与存款保证金、再贷款等政策工具混淆,认为这也是由政府操作的保障措施。

“这反而强化了央行付款箱的印象。”一位资深金融专家表示。存款保险制度是好制度,但存款保险公司应办成和央行、监管当局都相对独立的非行政性机构,而非内设或挂靠的官僚机构,并应排除杂音,立法赋予相应独立的监管权,对问题机构有权进行早期侦查、及时干预和处置,才能有效地行使存款保险的职能,“否则确实不如不搞”。■

本刊记者刘志洁对此文亦有贡献