浅议农村集体建设用地流转动力、障碍与对策

【摘 要】本文首先通过对农村集体建设用地流转的必要性和动力机制的分析，表明实行农村集体建设用地流转对显化农村土地资产，促进新型城镇化重要意义。然后，总结了目前农村集体建设用地流转的主要制度，分析形成这些障碍的原因，从多方面给出了农村集体建设用地流转的对策建议，以期为构建城乡统一的农村集体建设用地流转市场提供依据。

【关键字】农村集体建设用地；流转；制度

20世纪90年起后我国发达地区就开始了农村集体建设用地直接流转的实践，然而长期以来，由于受法律的限制，农村集体建设用地流转也只能隐蔽进行。直到1998年《土地管理法》肯定了乡镇企业能使用农村集体土地以及因破产、兼并等致使土地使用权依法转移的情形[1]。在此基础上，各地纷纷开展农村集体建设用地流转试点。如陕西省自2003年7月试点工作开展以来，8个试点县（区）共实施集体建设用地使用权流转839宗，面积8970.3亩，土地收益1.88亿元，取得了良好成效。南京市2004年出台《集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》；江宁区于2007也制定了《南京市江宁区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》开展流转。上海于2010年制定了《关于开展农村集体建设用地流转试点的若干意见》，开始在浦东新区、松江、嘉定等5个区展开农村集体建设用地流转。这些试点正在不断进行制度创新，农村集体建设用地流转范围、规模、效果也逐渐扩大。

农村集体建设用地流转的发展对新型城镇化背景下农村土地管理制度创新有着一定的积极意义，它在一定程度上是对社会经济增长以及土地资源供需紧张局面的反应。然而当前农村集体建设用地流转在法律地位、管理程序以及收益分配等方面仍不完善。本文在分析农村集体建设用地流转的问题及其成因基础上，提出相应建议，旨在探讨农村集体建设用地流转的合理模式。

一、农村集体建设用地流转必要性

新型城镇化坚持以人为本，以新型工业化为动力，核心是农村人口转移到城镇，完成农民到市民的转变。虽然农村集体建设用地的利用受到各种条件的限制，其流转也存在一些问题，但从当前农村集体建设用地流转的实际情况看，其保障农民土地权益，促进新型城镇化的积极作用是十分明显的。

（1）有利于完善农村土地市场、合理配置土地资源。农村集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，不可能与城镇土地市场分割而孤立存在，二者的统一有利于土地市场健康发展和土地资源的合理配置。把自发流转合法化便于对土地资源进行统一管理，可以实现土地与资本的市场流动和两者最佳结合，产生最佳效益，是土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

（2）有利于保护耕地，保障建设用地供给。新的投资可带动存量集体建设用地的流转，从而减少占用耕地的需求，起到保护耕地的作用。

（3）有利于盘活企业，盘活闲置土地。如果不允许流转，利用农村集体建设用地兴建的企业若经营不善、效益不佳，只有申请破产，导致土地资源的闲置。集体建设用地流转的推广可促进这些企业通过以地入股、联营等办法走出困境，充分盘活低效、闲置土地，提高了建设用地的利用效率。

（4）有利于发展中小企业，解决劳动就业。产业化是新型城镇化的重要一环。投资于农村集体建设用地的企业大多数是中小企业，其资金量小、资金周转快，很难走收费多、环节多、时间长的征地程序。农村集体建设用地流转有利于吸引这些企业建设，并有效帮助其健康发展，有利于解决农村剩余劳动力的本地就业问题，缓解大量外出务工。

（5）有利于体现集体土地的财产权性质，增强农民市民化成本支付能力。集体土地所有权作为一种财产权，要在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地以取得合理的土地收益，其中包括产权不变、收益稳定、农民实惠。实行土地征用一次性补偿安置，虽然农民从中能够得到土地征用费和社保，但由于农民自身的素质相对较低、技能单一，要维持长远生计比较困难，也难以保障土地所有者的财产权和土地发展权。推行集体土地流转，使农民能够对集体土地收益进行确定和分配，除了支付流转土地的农户安置补偿费外，可以进行出租、入股、联营，通过分配的形式获得长久稳定收益，提高了农民在土地中的收益比例，使农民得到了相应社会保障，保护了其土地发展权，维护了社会稳定。

二、农村集体建设用地流转的动力机制

（一）农村集体建设用地流转的外在动力

社会经济的快速、健康发展，必然要求资源的合理利用，农村集体建设用地作为一种非常重要的稀缺资源，其有效利用同样要受到社会经济大环境的影响[2]。社会主义市场经济体制自身的不断完善会推动农村集体建设用地的流转。完善土地市场是市场经济发展的必然要求[3]。目前，我国仅有国有土地进入市场流转，而农村集体建设用地市场由于种种原因未能真正纳入土地市场领域。因此随着市场经济的进一步发展和新型城镇化的战略部署，必然会推动集体建设用地市场的建立和完善。当然，现行法规和政策对我国农村集体建设用地使用权入市流转的微观运行程序还不够具体，但各地的试点实践为其市场化流转提供了方向，有利于推动农村集体建设用地流转。

（二）农村集体建设用地流转的内在动力

新制度经济学家诺斯认为：“由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本和利益的看法有了改变，引起在现存制度下出现潜在获利机会。但是，由于外部条件内在化的困难，潜在利润无法在现有的制度安排下实现。这样，总有某些人为了获取潜在利润而率先‘克服’这些障碍，当潜在利润大于这些障碍所造成的交易成本时，一项新制度就出现了。”[4]这一理论，在农村集体建设用地流转中得到充分印证。城市较高的土地成本和城市郊区（包括条件较好的农村）较低的土地成本带来的反差会诱使企业离开城镇，转向郊区，从而加速农村集体建设用地流转[5]。而村集体经济组织和农民收入水平的提高，也推动了农村集体建设用地的流转[6]。现存制度的低效率以及潜在获利机会的出现（农村集体建设用地隐形流转利润大），必然产生对新制度（农村集体建设用地公开流转）的需求，而需求力量会引致制度创新，这就是所谓的诱致性制度变迁。

（三）增进宅基地转为财产的配套措施，赋予宅基地财产权

田克明等研究发现，在假设法律、政策对宅基地自由流转没有限制的情况下，农户的文化程度对其意愿的产生具有最大的影响，宅基地距离县城和主干道距离、家庭从事非农职业人口（ 非农收入来源） 比例、拥有宅基地（ 房屋） 面积也具有显著的影响[14]。因此，政府一要加强对农民的职业教育和技术培训，提高其科学文化素质；二要大力发展乡镇企业、第三产业，实现区域产业化，积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，加强就业容量较大的基础设施建设，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”，促进当地城镇化。

（四）形成合理集体建设用地使用权流转收益分配机制

对于集体建设用地使用权流转所产生的收益如何分配，人们认识不一。有的认为，既然土地的所有权属于集体，那么土地发生流转后的收益应该全部归土地所有者即集体取得；有的认为，土地之所以能增值，主要是国家改变了法律，使其可以流转才产生了收益，因此，流转收益应全部归国家；更多的人则认为，应兼顾国家、集体、个人三者的利益，根据不同情况确定一定的分配比例。笔者的观点是，在所有权与使用权分离的情况下，土地所有者要通过获得收益来体现其所有权；土地使用权作为一种独立的用益物权本身就包含了占有、使用和收益的权能，因此土地使用者应该获取部分土地使用权转让收益；政府基于农村经济管理者的身份对土地所做的公益性投入，如基础水利、交通等，即使土地升值，但体现为公法关系，不能作为取得民事收益的代价，不应享有民事主体的收益分配请求权。但是集体土地使用权的流转之所以能取得较大的收益，是流转收益包含了土地未来发展权带来的收益，这很大程度上有赖于国家政策和法律。因此，国家可以以税收的形式参与流转收益分配。这样，将大大提供农民在农村集体建设用地流转带来的收益比例，具体国家、集体与农户所占流转收益的比例可以根据各地的实际情况设立规章制度。

从农村长远发展的角度，集体经济组织应将集体建设用地流转所取得的土地收益扣除部分留作财务开支的剩余部分纳入农村集体财产统一管理，并需要建立一套公开透明且行之有效的监督、管理机制。集体经济组织获得并控制的流转收益，主要用于建立集体经济组织成员医疗、养老、失业等社会保障体系；还可按一定比例用于兴办集体公益事业，改善集体土地的投资和生活环境；也可进行新的投资，兴办乡镇企业，解决农村剩余劳动力再就业问题，同时使集体土地保值、增值，繁荣农村经济，保障农民的长期收益[15]。对于农户宅基地流转应以仅允许村内流转或有偿退出等机制为主，其收益应于城市住宅一样，获得完整用益物权收益。

（五）尽快完善集体建设用地流转市场机制

中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展苦干重大问题的决定》为建立城乡同一土地市场提供了政策保障。建立城乡统一的土地交易中心，将集体建设用地纳入整个土地市场范畴，使之与国有土地使用权结合，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、统一市场、统一管理”的新途径，形成较为完整的土地市场体系。

参考文献：

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