人口统计问题及革新构想

人口和计划生育统计工作在我国人口计生事业的发展历程中发挥了重要的作用。随着经济社会的发展，人口流动性的增强，过去单一户籍地管理统计的工作模式已经很难保证人口计生数据的及时性、准确性、真实性，必须结合现居住地管理服务模式、结合人口计生部门职能转变、结合人口计生综合改革目标，来研究探索人口计生统计改革的方法，建立新型人口计生统计工作模式。

一、当前人口计生统计工作存在的问题

1、现居住地管理体制下统计管理对象界定模糊的问题。人口计生工作实行现居住地管理服务为主的工作体制是为适应人口流动、迁移频度加大而进行的一项管理体制创新。然而这种管理体制的变革，导致了人口计生统计工作出现许多复杂的问题。从目前多数地方人口计生统计改革的通行做法看，为体现现居住地管理体制的要求，统计对象由“户籍人口”逐步向“常住人口”统计进行转变，普遍实行“以房（居住）定人”的口径，“户在人不在”的人员不再作为统计对象。这种变革，积极之处在于可以解决一部分在户籍地难以管理到位的人户分离对象，促使现居住地人口计生部门将其纳入本地管理。然而通过近几年的实践证明，其不足之处仍相当明显，关键问题在于统计对象的统计标识不唯一，给实际工作带来极大的不确定性因素和混乱因素。原先“以户籍定人”的优势在于户籍地的唯一性，管理上界线清楚，而“以房（居住）定人”却不具备唯一性特征，一人可以多房居住、可以换房居住、可以随处租房居住，客观上使得人口计生工作人员在管理界定上无法确定工作责任，也给一些政策外生育人员留下了管理空档。由于严格的目标考核责任制度，为撇清责任，户籍地与居住地之间，或不同的居住地之间出现推诿扯皮现象，无法追究管理失职责任，实际上造成“大家都管却都不管”的现象。

2、统计指标体系狭促与开展人口发展研究不适应的问题。人口计生部门更名后，职能范围进一步拓展，对人口问题以及人口与经济、社会各方面的研究成为一项重要职责。然而，更名至今，人口计生统计指标设置变化不大，仍以与计划生育相关的指标为主，极少涉及人口总体、结构方面的指标。现行的人口计生统计指标体系，注重统计人口的数量指标，却忽视统计人口的素质、分布、迁移等指标，更没有统计体现人口与经济、社会相关内容的综合性指标，使人口研究缺乏可信的数据支撑，也使得人口计生部门职能转变在地（市）一级层面以下成为空谈。

3、数据信息采集方法和渠道过于繁杂的问题。多数地方在坚持原有信息采集渠道的基础上，将过去单一的纵向采集变为纵向与横向结合采集，通常做法是坚持人口计生专门上门登记的主渠道，实行公安、民政、卫生、工商、建设、房产、物业等部门定期信息通报制度。这种做法的优势在于利用各部门的管理服务信息，多层次弥补计生专干单一采集的不足，更好地完善人口计生信息数据；不足之处在于通报层面过于复杂、通报信息流转速度缓慢、信息口径不一致。在实际工作中，由于信息口径的差异，以及部门通报的数据信息量极大、基层人口计生部门信息处理能力有限等原因，许多数据信息并没有真正发挥作用，造成信息资源的浪费；同时，基层统计人员疲于部门信息核对、补充，影响了其他工作的开展。

4、人口计生信息化系统功能薄弱的问题。目前，各省、市基本建立了人口计生管理信息系统，利用计算机网络管理人口计生信息，较之过去极大提高了工作效率和管理服务水平。但是由于统计制度设计本身的缺陷和系统开发投入的不足，管理信息系统功能仍相当薄弱，只能满足日常计生工作统计、查询、简单数据分析要求；而且，信息系统运行速度慢，数据开放度不高，各地信息管理系统不统一，与其它相关部门信息系统不能很好整合，离实现真正意义上的数据资源共享相差甚远。

二、建立人口计生复式统计工作模式的构想

1、人口计生复式统计模式的基本概念

所谓“复式”统计，是借鉴会计学中的“复式记帐法”，把各地统计对象的人口，按照户籍和居住双重标识进行登记，利用计算机网络技术实现户籍地与居住地同步统计，以期达到人口信息数据的完整、连续、共享、互相验证。人口统计对象一般可划分为四种情形：本地户籍常住人口、本地户籍流出人口、异地户籍常住人口（居住半年以上）、异地户籍暂住人口（居住半年以内）。在日常统计工作中，“本地户籍常住人口”因户籍与居住一致，即由该户籍所在地管理统计，而“本地户籍流出人口”、“异地户籍常住人口”、“异地户籍暂住人口”，则由户籍地和现居住地根据管理服务职能不同，相应变更管理服务信息。一般方式是：利用人口信息系统计算机网络，由居住地负责登记和变更居住本地后发生的信息，户籍地人口电子档案自动接收同步信息。对于发生办证审批、奖励、抚养费征收等信息，由办证所在的户籍地负责变更人口电子档案，居住地自动接收同步信息。复式统计模式下，各地的人口计生数据，可根据需要随时按户籍口径或居住口径进行统计。

2、人口复式统计模式的具体做法

（1）改变单一口径数据概念，各地将辖区人口按户籍和居住双重口径进行分类。按照分类结果，在人口信息系统数据库中，对所有人口按“本地户籍常住人口”、“本地户籍流出人口”、“异地户籍常住人口”、“异地户籍暂住人口”设置数据字段标志。每一个人在某一时点只能选择一种标志类型。

（2）各地负责及时处理所有居住本地人口的信息数据变更工作。①对于户籍在本地且居住本地的，直接由本地管理和进行信息登记变更。②对于户籍不在本地居住本地的人员，首先向其户籍地申请共管其人口计生信息电子档案（以电子签名方式记录），经户籍地网络授权后，由现居住地负责今后日常管理服务信息的变更。所有变更的内容，实现两地网络同步。如果户籍地没有电子档案或未取得网络授权的，居住地直接登记变更信息后，由信息管理系统按照身份证号码归属地，自动发送变更信息的电子通报至其户籍地人口计生部门。③对于本地户籍流出人口，如接收到其现居住地人口计生部门网络申请电子档案共管的，批准授权其更新日常管理服务信息，本地负责对有关行政审批事项、抚养费征收等信息及时更新。居住地负责日常管理服务信息变更。④居住本地人口，如更换变更居住地的，向户籍地退回共管电子档案，并告知变更后的下一居住地详细名称，结束档案共管。

（3）各地根据数据库中的四类人员情况，进行相关人口计生数据统计。一是按户籍口径统计，即只统计标志为“本地户籍常住人口”、“本地户籍流出人口”类型的人口信息，二是按居住口径进行统计，即统计标志为“本地户籍常住人口”、“异地户籍常住人口”、“异地户籍暂住人口”类型的人口信息。可以随时按两种甚至两种以上口径进行有关人口数据统计。废除人口信息系统之外搭建的流动人口信息通报平台，将其功能融入新型人口统计信息系统。取消流动人口婚育证明，以户籍地人口信息电子档案替代婚育证明。取消纸质流动人口避孕节育情况报告单，以居住地的避孕节育变更信息为准。

3、复式人口统计模式的优势

（1）可以避免单一口径下的数据完整性缺陷。特别是可以保证每个人口在其户籍地信息的准确性、连续性，即使居住地频繁变更，每个人口在其户籍地始终可以保留完整的个人信息，避免了现居住地统计下因居住变更发生的数据缺失。而对于居住地而言，任何一个外来人口，都可以从其户籍地调查到完整的个人信息，避免了对外来人口情况掌握不清的现象发生。

（2）有利于人口计生部门更加准确掌握实有人口数据，解决数据不实问题。一些地方为防止人口计生部门统计数据重复或担心计生管理不到位，至今仍按户籍为主统计人口，尤其是对外省、外市户籍人员即使购房长期居住，也只是按流动人口登记。复式统计可以随时进行人口数据的户籍地与居住地的相互验证，如同会计记帐中的借贷平衡核对，可以很好地解决的这个问题，可以更准确地分析、评估人口生育、迁移现象，能更真实地掌握一个地方实际居住人口数量及构成，以及居住人口计生管理服务落实情况。

（3）有利于真正推动“一盘棋”工作格局的形成，防止推诿扯皮。复式统计模式可以更加紧密切合居住地、户籍地的工作职责和工作流程，某种程度上可以遏制相互推诿现象，人口信息共管期间，实际形成了户籍地与居住地数据共享、相互监督、协同管理的工作模式，促使居住地将外来居住人口及时纳入本地管理服务范围，居住地对户籍地的信息通报也可以更加直接有效。

（4）可以大量节约管理成本，减少资源的浪费。建立复式统计模式后，由于户籍地与居住地的人口信息适时网络同步，简化了信息采集方式，流动人口婚育、流动人口避孕情况报告单可以全部取消，从而节约了大量物质资源。同时，由于人口信息的网络同步替代了二次人工通报、查收处理等环节的工作，取消单独的信息通报平台，可以节约大量人力成本，提高管理效率。