深化改革的关键在于真正还原市场主体地位

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。从近两年的实践看，市场化改革的价值取向已得到广泛认同，改革不断向纵深方向发展。但是，真正把资源配置的决定权交还于市场，处理好政府与市场之间的关系，绝非一件简单容易之事。

一、清晰界定政府职能的边界是关键

正确处理好政府与市场的关系，真正让市场在资源配置中起决定性作用，关键核心还是在于清晰界定政府职能的边界。在这个边界以内，政府应充分行使应有的职能，解决市场不能解决的问题；在这个边界以外，属于市场能够解决的问题，应当坚决把决定权交给市场。如果这个边界不清晰，政府不仅常常会越出自己的边界，干预本不该干预的市场活动，而且也会在自己边界内不尽作为。

自然，在现实社会中，这个边界不会像一条笔直的河流那样有形地出现，否则就不会引起众多经济学家的争议，也不会产生多种多样的经济政策方案，乃至于不同的市场经济国家模式。但是，在经济学家或政策制定者的心目中，又必须有一条明确的边界，必须有清晰的标准来划分和界定这个边界。

第一条标准，也是最为核心的标准，就是边界内外的市场能量及其效果。凡是市场能充分发挥作用的地方，或者说市场自身能解决问题的地方，就是政府行使经济职能的边界线。政府不应替代市场，在这条线以外去过多干预市场。

第二条标准，是看市场是否具备长期效率，是否长期收益大于长期成本。有些经济活动在市场的作用下可能会出现暂时的紊乱，但市场机制具有自我修复和优化的功能，长期看市场仍然可以自我解决，这类的经济空间也应由市场自我去配置资源，应当就此划出边界。

第三条标准，是看经济活动是否符合国家和民众的整体利益最大化，是否具备“帕累托效率”。在关乎国家和长远利益的问题上，市场自身行为也有效率，但未必最高，故政府需要在这一边界范围内发挥作用。

对照以上三个标准，在市场经济中，政府职能作用的边界范围主要在以下几个方面：

一是市场机制作用不到或缺乏效率的地方，如公益性产品的生产和公益事业建设、没有足够经济效益的公共产品建设、生态保护等。

二是市场容易失灵的地方，如环境污染、市场垄断等。

三是自由竞争无法保护且有必要保护的产业或相关产业的地方，如对农业、幼稚型高新技术产业、体现本国文化精神的产业、中小企业所提供的政府保护和扶持等。

四是代表国家意志和重大发展战略目标的经济活动，单纯市场行为难以满足上述目标的地方，如国防经济建设、重大基础设施建设、区域发展平衡、消除贫困等。

五是代表国家利益争取更多国际市场空间、企业能力不足以达到的地方，如国际重大经济合同签订、促进出口、推销本国关键技术和产品，扶持本国企业开展国际业务等。

六是涉及国家未来竞争力、单凭市场机制难以形成规模的重大经济活动的地方，如信息网络与安全、事关经济全局的关键产业、重大产业整合等。

二、更好发挥政府作用的主要领域

明晰了政治职能的边界后，政府就应该在边界范围内的主要领域充分发挥作用，行使政府的应有职能，弥补市场机制的不足。不属于这些领域的经济活动，则应由市场充分做主。

在现有的市场经济条件下，政府应当在以下主要领域更好地发挥自身作用。

国家重大发展战略、集中优势办大事的经济领域。在涉及国家长远发展，把握重大战略机遇期，或积极主动地融入经济全球化，积极争取国家利益的经济领域，政府应当充分发挥作用，而且要把这种作用发挥得更好。市场机制的作用方向未必时时刻刻都和国家长远发展方向相一致，也不会自发地去发现和把握重大战略机遇期，这需要政府根据国家的意志，出于国家的长远利益，审时度势、高屋建瓴、把握大局、顺应大势、积极有为地发挥作用，引导资源有序流动，同时充分利用市场机制，推出一些重大国家战略，办成一些大事。例如，在涉及区域均衡发展、促进地区和民族发展的协调性上，国家和地方层面的政府都应该积极发挥作用，而且更有为地发挥作用，及时出台一些有利于长远发展的战略，弥补市场机制的薄弱环节。可以想象，如果没有国家的开发大西北的发展战略，没有江苏的加快苏北地区发展的应对战略，中国东西部地区的发展差距，江苏地区苏南、苏北的发展差距，一定会比现在大得多。再如，国家应对国际经济环境的迅速变化，以及加强全球战略意识，营造更好的国际周边环境，提高开放型经济水平，及时出台包括“一带一路”战略在内的重大经济外交战略和主动有为地参与国际经济竞争的重大综合发展战略，都是政府应积极作为的领域，要解决的都不是仅靠市场机制就能解决的重大发展问题。

促进宏观经济持续协调发展、提升宏观调控能力的领域。为保证国民经济持续健康协调发展，保持一定的经济增速，避免经济大起大落，优化生产力布局，政府必须行使对宏观经济的调控能力。以财政政策和货币政策为主要手段，构建宏观经济的调控体系，实施科学的宏观调控。同时，提高宏观调控手段的协同水平，加强财政政策、货币政策与产业政策等手段的协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。针对市场机制的自发性、趋利性和可能的盲目性，政府应当通过相应的税收、货币政策以及必要的产业政策，对市场资源配置出现的无序和盲目现象加以必要的干预，同时充分尊重和利用市场机制的“自我纠偏”功能，避免或减少资源配置的浪费。此外，还要针对国际经济形势与环境的新变化，预见世界经济波动和他国宏观经济重大变化可能出现的传导效应和溢出效应，就财政、货币、汇率、贸易等宏观经济政策及时采取应对或防范措施，以减缓各种突发事件和经济危机带来的冲击。

改善经济发展条件和增进民众福利的公共产品领域。一个经济社会离不开公共产品的建设，发达的经济社会则需要有充分和高品质的公共产品，这类产品的建设也是更好发挥政府作用的主要领域。从经济功能上划分，公共产品可划分为两大类型：第一种类型是有助于改善经济发展条件的公共产品，如大型基础设施和关系国计民生的基础产业，包括铁路、公路、大型港口、电站、电网、通信，以及尖端型研发、矿产和资源勘探、重大装备制造等，这类基础设施或基础产业，或因投资规模大、回报慢，或因技术要求高、建设难度大，仅靠市场机制和价值规律短期内难以集中必要的资源，而这类建设又是改善经济发展条件或国计民生所必需的，政府就必须充分发挥作用。尤其是骨干型基础设施建设、促进区域协调发展的基础设施建设，以及涉及国家安全的基础产业（如核电、特殊矿产资源开采等），政府职能有很大的作用空间。另一种类型是直接促进民生改善，增进民众福利的公共产品，这类公共产品往往是公益性的，包括公共教育、公共卫生、公共文化、公共安全、社会保障、促进就业、社会救助等，就需要政府直接发挥应有的职能（包括利用一定的市场手段）。政府还要均衡配置公共资源，既要促进公共资源的城乡间均衡配置，又要促进公共资源在不同区域公平配置。

加强市场监管、维护市场秩序的领域。政府的一个基本功能就是担任“守夜人”，即要维护社会的安定，保持正常的秩序。在市场经济中，经济活动离不开一定范围和力度的监管，离不开市场秩序的制定和维护，这些都是政府必须作为，而不是市场自身所能解决的。政府要通过规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管；还要紧紧围绕建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平、开放、透明的市场规则；要实行统一的市场准入制度，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。

加强环境保护、维护生态平衡的领域。环境和生态问题，属于公益性的建设内容。市场机制具有逐利性，不仅不能自发地对环境进行保护和促进生态平衡，而且客观上会导致环境的破坏和生态的失衡，政府在这一领域必须充分发挥作用。政府在这方面的作用主要表现在：切实加强环境保护，打击和处罚破坏环境的行为，构建由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面解决制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等八项制度在内的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

三、当前主要矛盾还是市场主体地位不充分

中国的市场经济是从长期的计划经济中脱胎而来的，带有很深厚的计划经济痕迹，其主要表现之一就是政府长期处于强势，市场则处于弱势；政府出于主观意志时常过多干预市场，市场自行配置资源的能力被人为限制。十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是对政府与市场之间关系的一种辩证阐述。我们既要让市场在资源配置中起决定性作用，又要充分发挥政府作用，两者不可偏废。从中国市场经济不尽成熟的基本特征和政府角色的习惯作为看，当前的主要矛盾还是市场的主体地位不充分，政府替代市场、过多干预市场仍是主要问题。

在各种媒体反复宣传那句经典的关于政府与市场关系的表述之后，充分发挥市场机制作用，建设一个完备的竞争充分的市场体系仍然充满了困难，进展落后于预期。不少政府部门还把不应有的权利揽在手里，习惯于审批经济，甚至人为配置资源，阻碍了市场活力；少数借助公权形成垄断优势的行业和企业，依旧维持垄断地位，继续享用独占的市场；许多地方政府的产业发展方向依旧高度雷同，导致产能过剩现象严重，政府意志继续替代市场选择；不少地方在城镇化的口号下仍然在大搞造城运动，政绩工程尾大不掉，野蛮拆迁和野蛮建设中仍时常有恶性事故发生。还有，社会上还是有股力量，以解决当前市场经济中出现的一些问题为理由，质疑改革的方向，继续热衷于政府集权，热衷于政企不分，热衷于以政府意志替代市场选择。所有这些，都表明政府集权容易放权难，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用不是提一两句口号就能实现的，市场主体地位不充分仍然是主要矛盾。

“十三五”期间是我国全面深化改革的关键阶段，也是是否能真正让市场行使对资源配置决定权的关键五年。必须旗帜鲜明地沿着深化改革的道路坚定地走下去，必须在这五年内基本解决市场主体地位不充分的主要矛盾。

“解铃还须系铃人”。真正让市场在资源配置中起决定性作用，关键要害还是在于政府管住自己的权力。

除特殊商品外，政府不再干预价格和市场需求。很长一段时间以来，政府经常出于宏观调控的目的，直接干预市场的价格制定和供需关系，把本来属于市场决定的事情揽在了自己手中，结果吃力不讨好，不仅降低了市场效率，而且为权力寻租留出了空间。最典型的例证就是前些年政府频繁调控房地产市场，直接干预价格形成和供需关系，采用行政手段直接限制市场行为，结果不仅事与愿违，并未达到调控初衷，而且还严重扭曲了市场关系，导致资源的巨大浪费。政府限购指令反复无常，频繁180°大转弯，不仅对市场运行的影响作用逐渐趋小，而且一定程度上影响了政府的公信力。除特殊商品或特殊时期外，政府不应在市场上直接干预价格和供求关系。

除特殊产业外，政府不再替代市场调节结构。关于产业结构问题，政府讲了很多年，也努力作为了很多年，但产业结构调整和优化的局面并不理想，最大的症结是各地产业结构雷同和低水平传统产业尾大不掉，其主要始作俑者往往也是政府。为尽快促进产业升级，政府往往一厢情愿地加快高新技术产业发展，培育做大技术含量高的主导产业，结果各地政府均是如此，各地产业结构高度雷同，而且被政府人为扶持起来的产业往往发展不可持续，甚至最终昙花一现。许多政府为了追求GDP，为了保就业，客观上也在保护低水平的传统产业，所以历经多次危机冲击和宏观调控，绝大多数地方的落后产业规模依旧，产业升级仍然任重道远。市场本来对产业结构有自我调节功能，当新技术问世或者经济处于周期下行，代表落后技术的产业首先会被淘汰，利用高新技术的产业也会经历市场考验，市场会出现一定的波动和结构震荡，但不久会自行修复。政府应该主要通过财政政策和货币政策，引导市场力量朝合理的方向调节产业结构，而不是政府直接出面去人为塑造新的产业结构。因此，除特殊产业外，产业的形成、发展及其结构的变化，应当主要由市场力量来主导。

除特殊要素外，政府不再自行动员生产要素。生产要素是市场经济的基本细胞，是组织生产的必备条件。在市场经济条件下，动员生产要素的力量应该是市场本身，即通过市场机制把生产要素调动和利用起来。但是在现阶段，政府常常直接出面动员生产要素，通过听命于政府的国有企业，采取直接或间接融资以及招募劳工的方式，组织生产要素，投资建设代表政府意志的项目。这些项目中有相当一部分效率低下，还有许多实际上是政绩工程。除了特殊要素以及用于特殊领域外，政府不应直接动员生产要素，也不应通过代表自己意志的国有企业动员生产要素，应该确立由市场去调动生产要素的主体地位。即便是必需的体现政府意志的生产建设项目，也应该引入社会资本，通过市场的办法集中生产要素。

除特殊需求外，政府不再人为组织市场供给。市场中的产品与服务，是由企业与个人根据需求的情况来提供供给，并根据市场中的供求关系情况形成一种价格和数量的均衡，这是市场经济的本来属性。但是，在政府强势行为的主导下，许多本来应由市场自行解决的供给被政府行为所替代，变成政府直接提供，或变相由政府提供。例如，为扩展城市功能，大量经营性场馆、旅游设施等都是由政府直接建造或通过政府融资平台建造的；还有，为营造招商引资的政绩，本由企业招募劳工改由政府直接出面招募，市场行为变成政府行为，把纳税人的钱财用在了营利性企业身上。这些都是政府为求政绩而越界的行为，不符合市场经济的精神。除特殊需求（如国家和社会安全、民生基本保障等）外，政府不应在市场上直接组织供给以替代市场主体。

政府缺乏监管、任由市场自发行为，容易产生市场失灵现象；政府替代市场、造成市场扭曲，容易产生政府失灵现象；倘若政府一味追求政绩，不顾客观规律，甚至在干预市场行为中严重“寻租”，则容易产生政府失灵加市场失灵双重现象。近年来，国内一些地方爆发的特大安全生产责任事故，里面不仅有失职渎职行为，还有政府权力干预市场的行为，导致资源严重错配，劣币驱逐良币，这类事故造成的破坏力更大。

四、不宜再延续“强政府”的浓厚色彩

多少年来，外界对江苏经济运行和宏观调控的特征常常以“强政府”加以概括。很长时间内，江苏也自言“强政府”是自身发展的优势，一些官方宣传也经常提到江苏要发挥“强政府+强市场”的叠加优势，对“强政府”的特征做了自我肯定。

虽然对“强政府”如何界定并无统一说法，江苏的“强政府”特征究竟具有什么内涵，也并无一个公认的标准，但江苏经济的“强政府”特征的确是一种共同认知。概括而言，江苏经济“强政府”的特征主要表现为：一是在经济发展中强烈体现了快于全国、好于周边的政府意志，在发展的目标上一般都比其他省份定的要高一些、好一些，并在实践中力推这些目标的早日实现；二是在政府调控经济所使用的手段上，往往力度更大、措施更强，政府动员经济资源的能力更强，动员经济资源的规模更大；三是政府集中的资源相对更多，投向体现政府意志的领域也更为明确，从基础设施到开发区，再到城市建设，投向集中，建设规模巨大；四是国有经济比重较大，政府对国有经济的掌控力强，政府性项目或政府意志下的经济平台数量众多，对经济运行有很强的影响力和渗透力。

应该看到，若不置入一定的时代背景和范围，“强政府”本身并无优劣之分，但若从正确把握政府与市场的关系看，“强政府”的功能在促进本地经济快速发展产生明显效应的同时，也容易在一定程度上模糊政府与市场本应界定清晰的关系，容易出现导致政府干预经济过多的后果，并有可能为政府的政绩冲动创造条件。在经济社会发展的不同阶段，政府的角色理应有所不同。在过去的许多发展时期，江苏的“强政府”治理模式，曾经起到有效集中资源、加快发展的作用。尤其是当形势分析正确、方向把握准确的时候，“强政府”功能可以起到事半功倍的效果。但是，在新的时代背景下，以及从一些现实问题看，江苏也应该重新审视“强政府”的复杂内涵和多重效应，不宜简单地再把“强政府”视为自己的优势。“十三五”期间，江苏应更加突出市场的主体地位，在指导思想上不宜简单延续“强政府”的思维，不宜过分突出“强政府”的色彩。从政府集中的资源和市场自我选择的能力看，江苏还是有必要进一步放开市场，大力发展民营经济和非公有制经济，深化国有企业改革，最大限度地调动市场活力，并使财富更多地向民间倾斜。

长期以来，政府习惯于强化产业发展，编制产业发展规划，确立未来几年的产业主导方向，确定若干个或一批产业作为发展的支柱性产业。但实践证明，政府的产业发展规划成功的少，失败的多，甚至有的看上去成功的政府产业规划是以牺牲市场效率为代价的。这时候，“政府失灵”大过“市场失灵”。一般情况下，哪些产业会被市场所接受，会发展到什么规模、什么层次，在发展过程中会遇到什么样的机遇和风险，没有人能预见到，甚至市场自身也预见不到。许多政府一厢情愿扶持发展的产业，很可能被市场所淘汰，或者面临产能严重过剩的尴尬局面；还有许多政府并未聚焦的产业，后来的发展却是风生水起。政府之所以习惯在中长期规划中看重产业规划，主要还是有政府主导经济的意志，希望通过几个关键“抓手”来迅速推动经济发展，产业及产业发展规划就是政府干预经济的重要“抓手”。

根据经济发展的规律，以及政府与市场的应有关系，“十三五”期间，政府应当适当淡化对产业发展的规划。除了已经证明属于重大未来发展方向、行业关联性强且高度符合省情的产业外，一般不必对产业发展做出过多的具体规划，把产业发展的主要选择权还给市场。政府可以通过规划引导企业和科研单位加强对产业关键技术的投入，在相关领域形成突破，促进产业的技术进步和结构升级。

与此同时，政府应当重点加强对生态文明建设和地区发展的综合规划能力，营造更好的生态环境，促进区域协调发展。空间规划和空间范围内的资源配置，政府可以有大的作为。结合生态环境保护，政府应当在中长期发展规划中赋予更多的空间引导内容，通过功能区优化、高水平的城市化、科学的生产力布局等，既保护好环境，又促进区域联动发展、培育新的经济增长极。

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（作者系江苏省经济学会副会长，东南大学特聘教授）