“预算外”成为历史

中国的全口径预算管理改革,将在立法层面得到确立与推进。

《财经国家周刊》记者近期从知情人士处获悉,接下来几个月将可能在全国人大常委会审议的《预算法》修正案草案稿中,一项重要的修改内容为“增强预算的完整性”。

知情人士透露,为增强预算完整性,加强各级人大对预算的审查监督,草案稿将首次在法律层面明确规定,“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算,并明确公共预算收入和支出的范围。”

这意味着,各级政府各类财政资金的来龙去脉将会全部曝晒于阳光之下,接受民主监督,存续多年的“预算外资金”,在不久的将来会成为历史。

一百年前,美国政府革故鼎新,对财政制度进行彻底改造,最为重要的是引入现代预算制度,其中的预算编制,由此前的事后报账变革为详尽统一的预算,从而能够被民众和议会真正民主监督,美国著名的“进步时代”(1880~1920)遂大踏步前行。

政府全部收支进预算

所谓全口径预算(也称综合预算)管理,意味着要将政府全部收入和支出纳入预算,实行统一完整规范的管理,使得预算内和预算外资金都能得到监管。而预算管理的统一完整性,构成本次《预算法》修订的关键一环。

全国人大常委会预算工委主任高强一直在各种场合强调,本次修订《预算法》,最关键是解决三大问题,即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。

显然,后两项内容的真正实现,有赖第一项内容的真正落实。

《财经国家周刊》记者独家获悉,8月底最新一版《预算法》修正案草案征求意见稿提出,政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中,各级政府、部门和单位必须将所有政府收入全部列入预算,并明确公共预算收支的范围。

“如果四个方面的预算全覆盖,以后再没有‘预算外’这个提法了。此次完善《预算法》也是在全面总结改革开放30年的经验教训基础上形成的。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《财经国家周刊》记者采访时评价。

在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》条例里,只对预算收入和预算支出做出了范围的界定。随着市场经济的发展,尤其历经十余年来集中在行政层面的预算改革后,现行《预算法》已然无法适应形势的发展。

在实践中,除了预算收入,还有相当规模游离于监管之外的政府部门和企事业单位自收自支的“预算外”资金。

根据《预算外资金管理实施办法》,预算外资金指的是国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能,依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用,未纳入财政预算管理的各种财政性资金。

尽管预算外资金规范改革已在中国推行多年,但是脱离监管和约束的政府预算外收支行为不仅大量存在,方式还更为隐蔽。

中国社科院财政与贸易经济研究所2010/2011年度中国财政政策报告指出,按照监管层次,预算外收支分为三个方面:一是已进入部门预算,但未纳入人大监管的收支;二是既不在人大预算草案中反映,也不进入财政部门监督的资金;三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支行为。

这一存在多年的“预算外资金”的名称和制度,将在不久的将来成为历史。

过去,中央政府每年向全国人民代表大会及社会公众提交和公开的预算草案中,仅包括公共预算和政府性基金预算部分,而国有资本经营预算和社保预算等重要收支均没有体现,这与实际政府收支情况存在较大差异,财政透明与监督无从谈起。

这一情况在2010年两会中得到很大的突破:第一次将中央国有资本经营预算提交全国人大审议,并启动试编社会保险基金预算。另外,中央和地方土地出让收支也首次出现于预算报告中。

而现在看来,改革还将在法律层面继续推进。《预算法》修订草案中对上述问题的明晰,无疑意味着预算的完整性将在立法层面得到极大的增强。

部门预算入法

一位地方财政厅人士告诉《财经国家周刊》记者,若缺失预算的完整性,没有细编的部门预算,只有一些大致的数字、账本太粗放的话,审议、监督都将无法实现,“甚至连我们财政部门自己都没法去审。”

此次《预算法》修订的重要突破点,不仅是全口径预算管理得到推进,与之相辅相成,部门预算制度也将在立法层面得到完善。

据《财经国家周刊》记者了解,《预算法》修订草案征求意见稿指出,各部门、单位应当按照政府收支分类科目和本级政府财政部门制定的预算支出定额标准编制本部门、本单位预算;而各部门、单位是本部门、单位的预算执行主体,对执行结果负责。

中国的部门预算改革,最早实践于地方。1998年3月,河北省在全国范围内第一个启动部门预算改革,内容包括部门预算、综合预算、早编细编预算等多项内容。

“我们按22个科目,编制出108个部门预算,每个部门都是厚厚的一个预算本子,每年提交给人代会审议的预算本都堆成一座小山。”河北省财政厅厅长齐守印对《财经国家周刊》记者说。

与此同时,天津、陕西、安徽等省市也相继进行了预算管理制度改革的创新。天津市于1999年实行了标准周期预算管理制度;安徽省从1999年起在全省实施了综合财政预算。

在此基础上,中央部门预算改革在2000年启动,预算以部门为依托编制,每个部门都有一本完整的预算,由部门统筹使用。

回顾当年,改革的主要内容是改变预算编制方式,从基层预算单位开始,从以前自上而下的代编转为自下而上的汇总方式;并采取综合预算编制方法,实现“一个部门一本预算”的统筹安排。

财政部最新统计显示,目前,共有73个中央部门向社会公开了部门预算中的收支预算总表和财政拨款预算表。

财政部部长谢旭人8月向全国人大常委会作关于今年以来预算执行情况的报告时表示,中国政府致力于扩大预算公开范围,细化预算公开内容,向社会公开的中央财政预算表从2009年的4张增加到2010年的12张,中央本级支出预算表以及中央对地方税收返还和转移支付预算表细化到款级科目。