BOT与TOT相结合融资模式的应用

随着城市化进程加快，城市人口不断增加，城市污水排放量也不断上升。然而城市排水管道的普及率和污水处理率却还很低，大量污水未经处理直接排放，使大部分水资源受到不同程度污染，城市附近水域遭受严重污染。但是政府财力有限的问题始终制约着城市污水处理设施建设和运营，已有污水处理设施的运营效率低下问题也同样影响城市污水处理设施的运营发展。随着我国城市基础设施产业化改革的发展，确立了市场化、社会化的发展道路，鼓励外资和民间资本进入基础设施领域，BOT、TOT方式等新融资模式已经逐步被用于城市污水处理项目。结合我国国情，探讨新的污水处理项目投融资方式，对多渠道解决城市污水处理设施建设资金不足以及运营效率低下的问题具有十分重要的意义。

BOT与TOT的特点分析

BOT(Build-Operate-Transfer)意为建设―经营―转让，是指某私人投资者或国际财团以政府给予的特许权为基础，融资建设某基础设施项目，并在规定的时期内经营该设施，回收投资并获得利润，期满后将设施移交给政府部门或其他公营机构。

BOT融资模式的实质是将国家的基础设施建设和经营管理民营化，它对我国基础设施建设有明显的促进作用。首先，政府可以利用BOT模式吸引大量的社会闲散资金和国外资金，减轻财政负担。其次，通过BOT融资模式政府可将公营机构建设项目的风险转移到民营机构方面，避免基础设施建设普遍存在的投资失控现象。最后，BOT融资模式可在基础设施项目管理中引进先进的方法和手段，提高项目建设质量并加快建设进度，从而以更低的服务价格使社会公众受益。

TOT (Transfer-Operate-Trans-fer)是一种国际上较流行的项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。

通过比较可以看出，TOT模式的投资者在获得特许权后可直接经营项目，而BOT模式的投资者要经过建设阶段才能进入运营阶段。TOT融资模式的实质是公营机构在项目建成后可迅速回收投资，有利于扩大基础设施融资规模，提高基础设施开发效率。此外，由于项目已进行过一段时间的运营，TOT方式对于投资者来说，既消除了前期费用负担，避免了项目开发建设阶段复杂的审批程序，如征地拆迁、城市规划等，又减少了运营期风险，因而对民间资本具有较大的吸引力。

BOT与TOT相结合的融资模式

一、BOT与TOT相结合的融资模式运作流程

基于BOT与TOT的融资模式就是将TOT与BOT项目融资模式结合起来的一种融资模式，即政府通过TOT方式将已建设施的经营权在一定的特许经营期内转让给投资者，同时通过BOT方式将新建项目设施的建设与经营权在一定的特许经营期内转让给同一投资者，在特许经营期满后收回经营权。

在此期间，政府首先需要对现有的已建设施进行资产评估，在资产评估的基础上将已建设施与拟建设施一并通过公开招标方式选择投资人，投资者选定以后，政府与投资者要签两份特许协议，一是在一定特许期内转让已建设施的经营权，二是转让新建项目的建设与经营权。投资者通过与政府签订TOT特许协议取得已建设施的特许经营权，同时投资者通过与政府签订BOT特许经营协议，获得拟建项目设施的建设和运营权。政府可以将从投资者手中融得的资金用于原有职工的安置和其他项目的建设与维护，也可以将部分资金人股项目公司以BOT方式建设新的项目。投资人在特许经营期内，在政府监管之下，通过先后对新建和已建设施两个设施的运营获得收益。特许经营期满后将两个设施一并移交给政府。

二、BOT与TOT相结合的融资模式运作特点

BOT与TOT相结合的融资模式将BOT与TOT有机地结合在一起，两个看似独立的过程其实关系极为密切，充分结合了两种方式各自的特点和优点，它们相辅相成、互为补充，政府与投资者在这种融资模式下都是受益者，可以达到“双赢”的效果。而消费者也可以获得更优惠的价格和高质量的服务。

对政府来说，首先，城市基础设施建设一次性投资大，运营期间的补贴高，通过TOT模式吸引投资者购买现有的基础设施，通过BOT方式吸引投资者建设新设施，可以减轻政府的财政负担，这主要体现在两个方面：一是通过资产的转让，政府可以得到需要的一部分资金，用于建设其他的基础设施，或者偿还因建设转让的基础设施项目而背负的债务，或者安排国有企业的富余人员。二是将基础设施转让以后，每年可以减少大量的财政补贴。同时在政府财力投入不足的情况下也可以及早完成急需的基础设施。

其次，现有的基础设施往往由一个规模不小的国有企业经营管理，可能存在着冗员、历史包袱和社会包袱沉重等问题。对原有设施转让与改制同步进行，转让前就如何解决富余人员的安置确定一套切实可行的方案，并报政府批准。通过与投资人签署的特许协议可以对原有设施企业的职工进行合理安置，有利于社会稳定。

最后，由于特许经营招标运作程序复杂，专业性强，需要专业的项目咨询公司介入。如果对原有设施和新建项目分别实施特许经营招标，其运作周期会大大延长，相应的运作费用也会大大增加。将BOT与TOT相结合一次性招标选择投资人，可以大幅缩短运作周期，降低运作成本。

对投资者来说，首先，BOT方式在建设过程中可能面临的各种风险和矛盾，如建设成本超支、工程停建或者不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等，通过TOT方式获得现有已经建成的设施特许经营权，可以尽快取得效益，相应降低了整个经营风险，使整个项目投资更容易成功。

其次，BOT新建项目在建设过程中，通过对原有设施经营可以不断发现经营中的问题，同时积累丰富的运营经验，为新建设施尽早投入运营打下良好的基础。

最后，由于基础设施项目具有自然的垄断性，一次性投资大，沉没成本高，只有依靠大规模生产才能降低单位成本，因此具有显著的规模经济性。通过将已有设施和新建设施同时转让给一个投资者经营，确保了规模生产，保证了投资者的利益。

对消费者来说，外资或私人资本通过BOT和TOT相结合方式获得基础设施的经营权后，必然运用国际上同行业先进的运营方式和经营管理方法，提高运营管理效率，降低运营成本。这将对我国的基础设施经营管理者产生一定的

技术外溢效应，使他们学习到先进的运营管理技术和经验，从而提高经营效率。基础设施运营管理效率的提高，将提高项目产品质量，降低产品的市场价格，使广大的基础设施使用者和消费者从中受益。

案例分析

通过以上分析可知，以BOT和TOT相结合的项目融资模式兼备了两种融资方式的优点，可广泛在投资规模大、经营周期长、风险大的基础设施项目中应用，尤其适用于城市污水处理项目融资。下面以淮安市城市污水处理项目融资案例说明其应用。

一、淮安市污水处理项目概况

现有污水处理设施：

1．淮安市现有四季青污水处理厂一座，为城市二级污水处理工艺，污水处理规模6．5万吨／日，经过资产评估污水处理厂厂区资产约7500万元，现有已建管网资产约为l 100万元。

2．四季青污水处理厂工程的现有负债为：丹麦政府贷款2436万丹麦克朗(需8年等额偿还完；每年两次无息还款)，国债转贷本金3200万元，2004年起五年内还清，其中2000万元年息为5．5％，1200万元年息为2．55％。所有债务约为6200万元人民币。

3．淮安排水公司为淮安市唯一的一家从事市政污水收集和处理的排水公司，资产为国有资产。

拟新建污水处理设施：

1．将要建设的淮安第二污水处理厂一座，采用A2O工艺，处理规模为10万吨／日，根据初步设计，污水处理厂厂区概算投资约为1．3亿元。

2．配套管网约为47公里，提升泵站5座，根据初步设计，管网概算投资约为1．35亿元。

资金来源：

1．淮安市政府可从国家申请到南水北调专项补贴资金6000万元。

2．需筹集资金2．05亿元，拟采用BOT和TOT相结合的融资模式，通过招商引资实施特许经营，其中四季青污水处理厂以TOT方式转让经营；第二污水处理厂以BOT方式融资建设、运营。

二、融资方案设计

采用BOT和TOT相结合的融资模式，实行“厂网分离”、“债务投资分离”，即淮安市政府将现有的四季青污水处理厂以TOT方式全部转让，淮安第二污水处理厂以BOT方式建设、运营。

淮安市政府通过公开招标方式选择投资人，由投资人单独出资组建新的项目(水务)公司，新水务公司注册资金为现四季青污水处理厂的资产评估值7500万元。新成立的项目公司首先支付给淮安市政府资金7500万元，通过和淮安市政府签署特许经营协议得到四季青污水处理厂20年的特许经营权，特许期满后将污水处理厂移交淮安市政府。

同时，新成立的水务公司与淮安市政府签订第二污水厂BOT特许经营权协议，特许期为22年(建设期2年)，特许期满后将第二污水处理厂移交给淮安市政府。水务公司通过项目建设期股东担保和资产抵押担保贷款为第二污水厂的建设筹集资金，运营期可改为两个污水厂固定资产抵押贷款方式，用于新建管网和泵站的建设。

已有管网和泵站的运营维护和需要新建的管网泵站的建设、运营和维护仍由淮安市排水公司负责，淮安市政府将把四季青污水处理厂TOT转让获得的资金和政府申请的南水北调基金交给淮安排水公司，并由其负责需要新建的配套管网和泵站建设以及今后的运营管理。原四季青污水处理厂工程的债务仍由淮安市政府负责偿还。

三、项目方案的优点

淮安市政府可通过此方案的运作达到以下的目的。

1．解决新污水处理项目的建设资金。

通过此方案，现四季青污水处理厂的全部国有资产(7500万元)可得到变现，政府可将现四季青污水处理厂的变现资金(7500万元)、南水北调国家补贴(6000万元)(如果政府得到的补贴不足，再由政府通过其他渠道来筹集不足的部分)划拨给淮安市排水公司，用于新建污水处理厂配套管网和泵站的建设。投资人可以进行再融资以BOT的方式建设第二污水处理厂，淮安市政府解决了新污水厂建设资金的问题。

2．减轻政府财政压力和市民的负担。

通过与投资人组建的新项目公司签订两个污水处理厂的特许经营协议，将两个污水处理厂交给投资人经营，建立了新的城市污水处理模式。进一步提高市场化投资与运营的效率，减轻了政府对污水处理项目的财政补贴压力。通过竞争性的公开招标方式选择投资人，通过水价的竞争使污水处理费的价格更趋合理。投资人在建设和运营污水处理厂的同时，也会提供先进的污水处理技术和设备，引进高效的污水处理厂运营管理机制和先进的管理经验，从而不断降低污水处理的成本，减轻市民的负担。

3．转让项目和改制同步进行，便于原管理人员及职工安置和身份置换。

按照淮安市政府出台的有关事业单位职工身份置换的政策，政府承担现有职工的安置和污水处理厂及排水公司的改制产生的安置和改制成本费用。原污水处理厂或排水公司的离退休人员仍由排水公司来管理，并逐月发放离退休及内退人员相关工资和其他费用。由于原排水公司和原污水厂的管理人员在污水处理厂工程建设和运行方面积累了多年丰富的管理经验，也具有多年的与地方建设和行业主管部门沟通协调的经历。所以，新成立的水务公司可以优先安排他们参加新污水处理厂的建设和污水厂的管理工作，为保证新水务公司平稳运作和维护社会稳定，新水务公司司以雇佣所有原污水处理厂的管理人员和职工，可以充分利用自己在污水处理厂方面的管理经验和先进的机制，对雇用的所有管理人员和职工再进行管理、财务、工艺技术、设备维护和分析化验等方面的培训，根据水务公司新的运营模式，重新调配人员管理结构和薪资分配机制，竞争上岗。淮安市政府通过与投资人在协议中约定，现有职工可全部得到妥善安置，改制与转让同步进行，从而保证了新水务公司的运营平稳，也达到了维护社会稳定的目的。

4．“厂网分离”是项目运作成功的巨大优势。

首先，可以吸引更多的投资人参与投标。根据国家计委、国家经贸委和外经贸部2002年3月11日颁布的《外商投资产业指导目录》的规定：城市排水管网不允许外商投资控股。淮安市政府仍通过淮安市排水公司负责管网的建设和运营。排水公司仍可从房地产或其他土地开发商手中收取城市基础设施建设费中用于排水设施的部分资金，可用于后续管网的建设。将污水管网排除在本次引资之外，不仅可以吸收国内投资商参与投标，还会吸引更多的外国投资商参与投标。同时投资人只负责污水处理厂的建设和运营，大大降低了项目公司的建设和管理难度，引资过程也会吸引更多的投资人参

与。

其次，降低的投资人的风险。由于影响城市排水管网建设投资和施工的因素有很大的不确定性，如房屋拆迁、道路恢复补偿、地下水影响、复杂的地质情况以及其他地下管线的干扰和影响等，也增加了投资人的风险，它们会影响将来的实际建设投资，使投资商报价和建设非常困难。“厂网分离”不仅降低了投资人的建设风险，而且避免了污水处理厂和管网运营年限和折旧年限的不统一。因为管网的使用和折旧年限可高达50年，而污水厂的折旧和特许经营年限一般20－30年左右。对于污水处理成本测算和污水处理费的测算都造成很大困难，引资将管网排除在外避免了污水处理厂和管网运营及使用寿命年限不统一的问题，便于测算污水处理的成本和价格，使投资人易于确定BOT建设工程报价。同时在新污水处理厂建设期间，通过对原有的污水处理厂的运营不仅可以及早收回投资，而且在经营过程中为新建污水处理厂尽快顺利投入运营提供宝贵的经验，从而降低了投资人的运营风险。

第三，可加快项目建设进度。由于原有污水处理厂和新建污水处理厂一并通过招标选择投资人，不仅节约了运作成本，而且也大大缩短了运作时间，加快了项目进度。污水处理厂和管网泵站分别由投资人和淮安市排水公司来建设和运营，使项目设计结构相对简单，易于此项目的操作。淮安市排水公司利用所得资金进行管网泵站的建设，它们更容易协调管网建设中与市政各个部门的关系，加快管网的建设速度。项目公司可完全摆脱管网建设过程中的各种干扰和影响全力以赴进行技术性比较强的污水厂融资和建设，大大加快了整个项目的进程，保证工程的质量。

5．“债务投资分离”有利于项目运作。

四季青污水处理厂债务由政府财政资金来偿还，原因是债务原是由政府来借贷的，债权法律关系明确，如转让给投资人，运作程序比较繁琐。原有四季青污水处理厂的债务有丹麦政府的无息贷款，国债转贷利息也比较优惠，还款期也较长，给政府不会带来较大的财政负担。如果将债务转嫁给投资人偿还，投资人会按增加投资额度，同样要求投资收益。所以，从财务的角度来看，政府承担此债务更为合理。

污水处理是现代城市的基础设施和基础产业，与社会生产和居民生活密切相关，随着我国社会经济和城市化的发展，城市污水排放量逐年增大，但城市污水处理设施建设速度却没有相应进步。增建和扩建城市污水处理厂成为我国污水治理的当务之急。但是投资建设城市污水处理厂的费用很大，建成后的运行及维护费用支出也很昂贵。另外，配套的污水收集管网建设费用也非常大，由于缺乏所需要的资金，融资渠道也比较单一，污水处理设施建设和运营面临着很大的资金缺口。探索不同的污水处理项目融资模式，将BOT和TOT相结合的融资方式应用于污水处理项目，对于解决我国城市污水处理项目资金短缺矛盾和经营效率低下问题，加快城市污水处理产业的发展具有重要的促进作用。