敲响粮食安全警钟

2013年11月底，国家统计局公告称，粮食产量实现“十连增”，但与之并立的是“缺粮”的事实：2008年，我国已成为粮食净进口国，粮食自给率已低于90%。

粮食安全问题事关重大，2013年12月举行的中央经济工作会议将这一问题提到了前所未有的重要位置，明确要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，并首次强调谷物自给、口粮绝对安全。中央农村工作会议进一步重申了这个粮食安全战略，并且强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。

粮食安全需要在立法的层面予以保证。国务院法制办2012年2月就了《粮食法（征求意见稿）》，但近两年过去了，尚无进一步的进展。

粮食安全其实已经是一个综合性问题，绝非18亿亩红线这么简单，它是“一连串事件”。 区域分工已经呈现制度性顽疾

改革开放初期，全国30个省市区有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内），而到1990年代中期，粮食可外销的省份只剩9个。目前的区域粮食生产格局基本上是1992年邓小平“南方谈话”后逐渐确定的，2001年粮食流通体制改革后，全国被划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。这个制度设计以“比较优势”为出发点，改变了原先各省在粮食生产上“自给自足”的局面。

1998年至2003年，粮食产量连续下滑，终于引起中央政府的警觉，导致了粮食直接补贴政策出台。2004年至今，全国粮食产量逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。但是，补贴政策的暂时成功掩盖了粮食生产制度上的危机，主产区、主销区这一制度设计没有被反思，制度性顽疾依然存在。

目前，粮食主产区的生产潜力和生产能力面临着新的危机，“主产区”越来越成为“强弩之末”。在国家确定的13个粮食主产省区中，只有5个省份能够稳定地输出粮食（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），5个省份只略有盈余（江苏、山东、江西、湖南、河北）；而辽宁、湖北、四川已经成为缺粮省。未来的粮食输出只能越来越依靠黑龙江、吉林、内蒙古等少数几个省份。

主销区以工业化、城市化为主导，不再承担粮食生产的具体任务，这迅速造成了主销区粮食产量和耕地数量的下滑。据国土资源部调查数据，1996年至2006年，全国耕地减少了约1.24亿亩。这些流失的耕地中有超过半数分布在珠三角和长三角，而这两个地区的耕地恰恰是农业生产条件最好的。长三角、珠三角数千年形成的良田沃土被征用，数百万亩耕地被转变用途，变成厂房、道路、住宅。我国7个主销区目前年粮食缺口在7000万吨以上。

13个粮食主产区和11个基本平衡区内部也在分化。在这些地区，以省城、地级市为重点的区域正在形成新的实力强大的“主销区”，粮食生产越来越边缘化，粮食缺口也会随着城镇化而不断扩大。主销区可能由目前的7个蔓延到各个省城，其中，成都最为典型—整个成都平原，粮食安全缺口近400万吨。

粮食主产区因为承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。主产区也面临发展压力，因此有动力仿效主销区的发展路径，以圈地实现经济的快速增长。在成都、长沙、武汉、郑州等地，正在迅速形成新的经济圈。这些经济圈一旦形成，每个“圈”都可能意味着数万亩乃至数十万亩耕地的消失。 耕地质量的下降

在城镇化过程中，我们不仅面临耕地数量的日益减少，还要面对耕地质量不断下降。

影响农业用地质量的主要有两大因素。第一，《土地管理法》规定，“按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，但实际上补回来的耕地质量远不及所占去耕地的质量。失去的土地往往是良田，补回来的却通常是贫瘠的山地、荒地和滩涂。第二，农地污染直接导致耕地质量受损。九三学社2013年的一项提案指出，目前受重金属污染的耕地已占全国耕地面积的16%以上，其中大城市、工矿区周边情况尤其严重。分田到户以来，耕地肥力明显下降，目前全国的土壤有机质平均已不到1%。

农药、化肥的过度使用严重透支了土壤肥力和生态环境。国务院发展研究中心2006年的《我国农业污染的现状分析及应对建议》黄皮书指出：“农业污染量已占到全国总污染量的l/3～l/2。”我国化肥单位面积施用量是国际公认安全上限的1.93倍，然而这些化肥的利用率仅40%左右，其余成为污染源，投入农田的氮肥成为地下水体氮素污染的主要来源。土壤已经严重依赖化肥，有了“毒瘾”，土壤自身的生产能力被降到历史最低。 资本垄断与农资安全

在农资的生产和流通方面，外资垄断严重威胁了我国农资生产、技术研发、流通和价格的自主性。

中国是世界最大的种子需求国之一，也是世界第二大种子市场，我国商品化的种子用量占世界市场份额的20%。有调研发现，目前跨国种业巨头正加快在中国布局。尽管国家设立了《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》等条款，明确要求中外合资的种子企业，中方投资比例应大于50%，由中方控股，但由于育种核心技术和品种权都没进入合资企业，中方即便占有50%以上的股份，对品种也没有实际的控制权。外资种子已经占据了玉米种子市场10%的份额，而在我国粮仓黑龙江省，外资玉米种子，如“德美亚1号”和“先玉335”，已经占种植面积的15%。

在农药问题上，统计显示，我国农作物主产区进口农药的市场占有率已达30%。世界农药企业20强大都已在我国建立了公司或办事机构。其中来自欧美的6家跨国农药巨头不仅占据了80%～85%的全球市场，也是中国农药市场上主要的外资供应商。在中外合资的农药企业中，核心技术部分不为合资企业掌控，中国企业仅仅是廉价的加工厂 ，并承担高昂的环保成本。这种状况不仅仅影响中国的农资市场，而且对中国整个农药产业链构成威胁，使中国农药在技术上和价格上都失去自主性。

2013年，在水稻虫害防治上，外资农药的市场销售份额已占到我国市场的三成，在水稻和小麦的草害防治上，也已呈现被外资农药主导的局面。有些水稻主产区，90%的除草剂市场都被孟山都的农达占领。这些外资农药价格年年上调，导致农民用药成本越来越高。

没有农资安全，就不会有真正的粮食安全。为了可持续的粮食安全，在农资的选择和使用方面，应当保证它对生态环境、农产品安全、可持续发展的负面影响在可控范围内；在农资生产和流通方面，应当保证我国农资自给自足，具有自主性。 转基因会增产吗？

所谓转基因作物的一大“优势”就是增产，然而，转基因农业技术应用17年的实践证明，这个优势是否存在还要打个问号。

从1996年开始，北美大规模种植转基因品种的大豆、小麦和油菜，西欧则坚持使用常规品种。国际研究发现，北美的粮食产量有增加，但增幅小于西欧。孟山都的抗草甘膦转基因大豆的产量比常规大豆品种低5%～10%。在我国，黄季焜等人2005年基于几十户农户的实验表明，与常规水稻相比，转基因水稻增产为6%～9%；根据一般良种推广经验，大面积种植时增产幅度可能有所下降。1998年至2003年，云南农业大学朱有勇教授的团队研发的把传统地方品种和杂交水稻混栽的技术，可使农药使用减少80%以上，杂交稻增产6.74%～9.39%，传统水稻增产61.6%～117.4%。可见，转基因没有不可替代的增产优势。

在转基因作物抗虫方面，非洲生物安全中心调研发现，在南非引入商业种植15年后，孟山都的BT玉米MON810遭遇惨败，大量昆虫显示出抗药性，由于虫害，有些农场减产10%～50%。阿根廷也是最早转向转基因农业的国家之一，结果同样出现了昆虫的抗药性。在中国，研究表明，转基因棉花种植的第四年之后，投入成本比普通棉花种植户高3倍，随着昆虫的抗药性增强，农药施用量也增加。长期来看，与常规作物相比，种植转基因作物并没有减少使用杀虫剂和除草剂。

总起来说，几十年来的粮食体系市场化出现了一系列问题。我们应当重新思考粮食的定位，粮食不能被单一地定位为商品，粮食生产和流通体系须服务于人民的利益、大众健康和生态可持续性。粮食生产和消费体系具有多功能性和多重价值，承载着国家安全、生态安全（包括物种安全）、历史、文化、知识和技能的传承和多样性。粮食经济不是单一的商品经济，而应是民生经济、公共经济、生态经济、道德经济、自主经济、可持续经济。这也应该成为《粮食法》的出发点。