“五大发展理念”:民族自治地方政府绩效治理的科学指南

摘要：“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念对民族自治地方政府绩效治理具有重要指导意义，有必要从“五大发展理念”的内涵和实践要求再定位民族自治地方政府绩效治理：在创新发展中注重科学性、在协调发展中保持民族性、在绿色发展中增强合作性、在开放发展中提倡尊重性、在共享发展中鼓励包容性。民族自治地方政府绩效治理中贯彻“五大发展理念”的战略重点在于明确绩效治理的职能定位、做好顶层设计与落实绩效问责。

关键词：政府绩效治理；民族自治地方政府；五大发展理念

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）05-0086-04

推进政府绩效治理，是国家治理能力与治理体系现代化的重要环节，也是我国政府改革与社会治理进步的重要标志。然而，由5个自治区、30个自治州以及120个自治县（旗）共同构成的155个民族自治地方政府，面对地域宽广化、生态文化多样化、社会经济多层次化特征带来的诸多治理难题，绩效治理水平、治理能力以及治理思维都亟待提升。要突破现实中的困难，首先需要一种科学理念指导民族自治地方政府绩效治理，才能最大化地增进少数民族群众生活福祉，这既是当前社会主义国家建设不容回避的重大政治问题，也是全面建成小康社会的关键问题。“创新、协调、绿色、开放、共享”作为指导国民经济和社会发展的“五大发展理念”，也是推进政府绩效治理方向变革和路径突破的科学指南，对民族地区政府绩效治理、经济社会发展产生深远影响，具有重要的理论和现实意义。

一、“五大发展理念”对于民族自治地方政府绩效治理的指导意义

民族自治地方政府绩效治理面临多重压力与挑战。民族区域经济发展不平衡问题、资源配置的内在矛盾、民族文化资源的保护与传承、基本公共服务供给质量评估等问题，虽得到广泛讨论却未能找到系统性、权威性的解决方案。“五大发展理念”是经济新常态下治理各种问题与矛盾的灵魂，对民族自治地方政府绩效治理具有重大指导意义。

（一）“五大发展理念”澄清了政府绩效管理走过的弯路，有利于民族自治地方政府绩效治理方向的深度把握

中国政府在20世纪末才基本完成从建立目标管理制度到绩效评估制度的转变。然而，由于发展理念存在一定偏差，以全面评估政府履行职能、行使权力、完成工作目标为主要任务的绩效管理被“效率主义”思想扭曲，过分强调对经济发展业绩的考核，带来了一系列严重后果，如经济质量粗放、社会结构失衡、生态环境破坏等。党和政府及时总结经验教训，提出国民经济和社会发展的“五大发展理念”，指引民族自治地方政府绩效治理不再走“先发展、后治理”的弯路，明确了“既要金山银山，更要绿水青山”的重要性和责任，从而可以在更高层次上把握绩效治理的方向和内涵。

（二）“五大发展理念”设计了未来政府绩效治理的基本框架，有利于民族自治地方政府绩效治理的路径安排

中国作为世界上体量最大的发展中国家，始终把发展作为民族复兴、国家强盛的第一要务，但也难免遇到“成长中的烦恼”，而民族自治地方政府更需要面对一些特殊因素，如民族间关系、民族区域自治、、边疆稳定、文化保护等。“五大发展理念”及时诊断了发展的烦恼和问题的根源，深刻把握了当前和未来一段时期中国特色社会主义建设对经济社会发展的本质要求，始终坚持一切为了人民，人民利益高于一切，因而对民族自治地方政府绩效治理而言，选择以“最小痛苦”为原则、以“社会建构”为目标的绩效治理路径就是对“五大发展理念”的回应，可以使社会主义建设成果更多地惠及民族地区人民群众，尽可能多地使少数民族同胞从具体的困境中解脱，从真正的发展中获益，从而充分体现政府对每个生命个体全面发展的责任和尊重。

二、以“五大发展理念”定位民族自治地方政府绩效治理

“五大发展理念”是国家治理现代化征程中具有重要影响力的话语符号，对国家经济社会发展各个方面都起到根本性、前瞻性、系统性的战略引领作用。科学管理的“木桶原理”表明，组织发展水平和效率高低往往决定于“短板”。因而要补齐民族自治地方在国家经济社会发展中的“短板”，就有必要从“五大发展理念”的内涵和实践要求对民族自治地方政府绩效治理进行再定位。

（一）在创新发展中注重科学性

创新是民族进步的灵魂，是社会经济发展的原动力，也是民族地区政府绩效治理必须秉承的发展理念。中国各级政府在探索政府绩效管理的实践中，形成了许多创新性的、具有地域特色的绩效管理模式，如“甘肃模式”“福建模式”“杭州模式”“深圳模式”等等。根据评估内容，开创了“效能导向制”“目标责任制”“专项评估制”“社会承诺制”等绩效评估模式。评估主体也从组织内扩展到组织外，尝试了更具独立性的第三方评估、更加全方位的360度评估等。虽然政府绩效评估与管理创新仍存在规范性、时效性、可持续性等问题，但从根本上体现了各级政府积极探索绩效管理创新的“地方先行”特征。

有学者采用类生物学方法探究政府绩效评估的代际创新基因遗传与变迁趋势，发现当前政府创新主要还属于组织发展层面的复制性、模仿性创新。对于民族自治地方政府而言，复制与模仿性创新也是其自身成长修炼、快速超越的理性路径，因而可以借鉴在某种程度上被实践验证了的来自管理一线的实践经验和创新基础，同时坚持从民族区域特征出发，发挥民族地区人民群众的聪明才智，结合大数据、云计算、“互联网+”等现代科技手段，遵循绩效评估学的类型学取向和系统科学的过程控制原理，科学论证与合理设计绩效治理路径，开创基于人民群众需求满足与公共利益提升的原创性绩效治理模式。

（二）在协调发展中保持民族性

民族地区与其他地区之间、民族地区内部发展的平衡、协调是全面建成小康社会中缩小差距、补齐“短板”的关键内容。中华民族强盛于世界民族之林的历史以及改革开放后中国经济迅速崛起并居于世界前列的事实，证明经济社会发展状况既是政府绩效治理的结果，又是政府绩效治理的深层环境因素。尽管当前我国经济社会发展正处在一个具有“三期叠加”特征的敏感时段，政府绩效管理与评估的实践经验与传统工具思维也面临冲击与挑战，尤其在民族地区基层政府财政发展、公共服务供给、社会矛盾治理、生态环境保护、宗教冲突处置等相对落后、失衡的大背景下，民族自治地方政府绩效治理也走到了发展的拐点。

协调发展理念为经济社会平衡发展提供思想指导，也为政府绩效治理指出发展方向。民族地方自治政府绩效治理不仅应从整体上关注经济、政治、文化、社会、生态等各方面全面治理和协调发展，还要注意社会价值建构、组织管理、政府战略、政府绩效治理部门和协同领导等结构体系间的协调，尤其还要在协调发展中关注绩效治理各方面、各部分、各层面的民族因素。不能误解协调发展理念，为协调而协调，磨灭或者损伤民族特色、民族基因，从而伤害民族感情和民族自尊。

（三）在绿色发展中增强合作性

绿色发展是经济社会可持续发展的前提条件，也是民族自治地方政府绩效治理方式的必然选择。2016年初，在推动长江经济带发展座谈会上强调“共抓大保护，不搞大开发”，在发展与保护的终极命题上给出了明确答案。绿色发展理念主张“生态环境保护也是生产力、绿水青山也是金山银山”，是对高投入、高消耗、高污染的传统粗放型发展方式的扬弃，为民族自治地方政府绩效治理指出了绿色循环、低碳科技的基本发展方向。

民族自治地方地域约占全国陆地总面积的64%，而人口却不到全国总人口的14%，大部分处于国家边陲要塞、高山高寒以及西部生态脆弱区，对国家主体生态功能修复以及自然资源的保护起到重要的辐射作用和节制功能，因而民族自治地方政府要牢固树立“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的绿色发展理念，从行政生态学要素如经济因素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治架构等方面设计政府绩效治理的体制、机制，尤其还要注重增强绩效治理的合作功能，充分保障多主体参与绩效治理的制度路径，设计民族地方政府间跨区域合作治理的长效机制，倾听与尊重少数民族群众的意见与建议，共同谋划国土空间有机性释放、生态系统制度性补偿、资源再生性建设的绿色通道、合作通道。

（四）在开放发展中提倡尊重性

开放发展是中国改革开放成果经验的总结，也是民族地区繁荣富强的必由之路。民族自治地方政府必须加大对开放发展的理解和宣传，引领少数民族干部和人民群众开阔视野、拓宽思维，积极推进民族地区数字化技术学习与信息网络工程建设，充分把握“三大国家战略”带来的历史机遇，促进信息、资源、人才、技术等关键要素向民族地区以及在民族地区内自由流动，在更宽广的平台上进行民族优质资源配置和经济发展结构优化，从而改变民族地区社会经济发展面貌、提升政府治理绩效水平。

开放发展理念为提高生产力质量和系统内外联动性提供了行动依据，但随着民族地区开放程度的加大，多元文化、思想、价值观的相互影响也在加深，而理解与尊重不仅是民族团结和谐的根本，也是民族自治地方政府绩效治理的原则。因此，民族地区的精准扶贫、纠纷调解、公共项目实施等都必须尊重少数民族人民群众的真实意愿和传统习俗，绩效治理在纵向上不能以主观意愿代替客观需求，在横向上更不能有行政权力超越制度程序，要以开放和尊重的发展理念确保公共价值的实现。从公共价值的政府绩效治理的视角看，唯有来源于社会的政府绩效才能获得群众的支持和拥护，才是形成政府绩效治理的根本动力。

（五）在共享发展中鼓励包容性

共享理念解决了发展的目的问题，真正体现了中国特色社会主义的本质内涵和社会主义制度的优越性。民族自治地方政府绩效治理的根本目的就是带领少数民族群众脱贫致富、幸福生活，与全国人民共建共享小康社会，共同实现中华民族伟大复兴。共享理念指向发展的公平与正义，主张经济社会发展的成果由人民共同享有，反对贫富差距悬殊，这是民族自治地方政府凝聚民心、积攒公信力、夯实执政基础的绩效治理的本质要求。民族地区相对其他地区在客观条件上确实存在发展的障碍，而且民族地区经济社会发展本身也具有多样性、复杂性，因而政府绩效治理必须具有广泛的包容性。

包容的基本理念是公平与公正，尤其是针对弱势群体和贫困人群的公平正义，不仅要强调社会主义建设与发展的成果由人民平等享有，更要强调导向结果公正的社会共享，以平衡民族地区与其他地区的经济社会发展水平，缓解和缩小民族间、城乡间、社会群体间、社会阶层间的差距。因而，民族自治地方政府绩效治理指标体系设计要重点体现对少数民族群众的社会保障、基本公共服务供给、民族宗教事业发展、民族文化传承与保护、民族团结与稳定、民族地区生态环境治理等方面的包容性，指标标准和权重的设定要采取专业化技术进行数据中心化或标准化处理，既要保留绩效指标的可参照性、可对比性，也要考虑现实基础的差异性、特殊性。

三、民族自治地方政府绩效治理中贯彻“五大发展理念”的战略重点

“五大发展理念”拓展了民族自治地方政府绩效治理的发展思路，而在民族自治地方政府绩效治理中如何贯彻实施“五大发展理念”，如何使“五大发展理念”既能“立地”“顶天”又具有制度约束力，是解决未来行动问题的关键。

（一）明确政府绩效治理的职能定位

明确政府绩效治理的职能定位是贯彻“五大发展理念”的战略起点。经济较为落后的“老、少、边、穷、山”民族自治地方，生态环境恶劣、经济条件困苦、社会环境复杂，不仅是国家战略安全与发展的重要屏障，也是国家繁荣富强与民族复兴的“最后短板”，因而民族地方政府绩效治理的行为起点、行为目标等必然不同于其他战略群组。因此，必须构建起与区域政治、经济、社会、文化、生态、等相匹配的职能定位，从民族区域自治制度、民族社会结构、民族经济基础、民族文化传统与等方面深入挖掘民族自治地方政府在维护民族团结繁荣、安全稳定、发展进步等方面的战略职能，充分发挥民族地方政府在精准扶贫与“兜底”扶贫、有效实现基本公共服务均等化、民族文化遗产保护等方面的主导作用，发挥其在特困地区的“市场替代”作用以及生态修复的“政府干预”功能等，才能使“五大发展理念”在绩效治理中“立地”，真正符合政府治理与改革的目标及方向。

（二）做好绩效治理的顶层设计

做好政府绩效治理顶层设计是贯彻“五大发展理念”的重要保障。国内外政府绩效管理的经验比较显示，西方国家政府绩效管理大都上升至国家层面的法律法规，具有“顶层设计”特征与法律赋权保障，而国内则以地州政府“自发”为主、以地方政策为制度基础，从而使地方政府绩效责任追究缺乏法理意义上的强制性与规范性。而民族区域自治制度可以为民族自治地方政府绩效治理的顶层设计提供条件。目前，在全国范围内以一部专门法律或者法律条文确定政府绩效治理的刚性地位尚需一定的时间和配套条件，但民族自治地方拥有自主管理本民族内部事务的权力，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的具体情况，以“五大发展理念”为指导，制定政府绩效管理与组织、技术与应用、责任与处置的地方性法规，从而对绩效治理与行政体制改革进行指导与规范，不再囿于评价指标、管理技术、评价主体等“细枝末节型”的路径设计，并从根本上解决体制设计、权力分配等顶层设计问题。

（三）落实政府绩效问责

落实政府绩效问责是使“五大发展理念”产生持久作用力的战略关键。现代政府发展必须满足“绩效”与“责任”的本质要求，而政府绩效问责正是将政府责任与绩效目标紧密相连，并通过对各项政府绩效目标实现情况的全过程评估，推动政府对所负责任的履行。现阶段，民族自治地方仍存在一些传统落后的思想，群众的绩效问责意识相对缺乏，民族自治地方政府干部的绩效责任观不强，使基于管理科学精神的行政管理制度与程序难以扎根，有可能导致政府绩效问责的形式化和“政治运动化”。而“五大发展理念”所倡导的“创新、协调、绿色、开放、共享”理念为民族自治地方政府绩效治理全过程给出了框架性建设路径，因而有必要从绩效目标的合法性与合理性、绩效治理信息的保真性与传递有效性、绩效评估结果的标准化与科学化、绩效问题发现的及时性和问题处理的合法性及有效性等方面落实政府绩效问责，以预防式、参与式、全过程问责取代结果问责和事后“追责”，以科学管理的程序性、制度性问责取代政治性问责和“突发事件型”问责。